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《中国矿业》绿色矿业 | 关于编制绿色矿业发展示范区建设方案的思考

发布日期:2020-08-01  来源:中国矿业杂志  浏览次数:408

一、编制背景

随着《关于加快建设绿色矿山的实施意见》(国土资规〔2017〕4号)的发布,要求加快形成绿色矿业“点、线、面”立体发展新格局:点上开花就是以企业为主建设成绿色矿山,达标企业纳入全国绿色矿山企业名录;线上贯通就是将绿色理念贯穿矿业发展全过程,包括勘查、规划、设计、建设、生产、闭坑、修复以及转型等;面上连片就是以行政区或集中区为范围,政府为主推动绿色矿业发展示范区建设。从点上看:全国绿色矿山名录库发布,共有953家矿山企业被纳入其中,原国家级绿色矿山试点单位398家,2019年新遴选绿色矿山555家。从面上看:《国土资源部办公厅关于开展绿色矿业发展示范区建设的函》(国土资厅〔2017〕1392号)要求各地选择基础良好、特色突出的地区推动示范区建设;近日,《关于补充完善绿色矿业发展示范区建设有关情况的函》(自然资源矿保函〔2020〕19号)发布,绿色矿业发展示范区的建设工作有序开展。绿色矿业发展示范区建设是矿业绿色发展的重要举措,《绿色矿业发展示范区建设方案》(以下简称“《建设方案》”)是示范区建设的行动纲要,引领带动示范区内矿业转型升级和绿色发展,一般包括前言、发展现状、思路目标、主要任务、保障措施、重大工程等六部分。目前,全国已有多个市县编制了《绿色矿业发展示范区建设方案》,积极推进示范区建设,提供了有益实践,但是部分《建设方案》还存在建设范围不明确、建设主体定位不清、建设内容存在局限等问题,为理清相关概念,本文从《建设方案》的编制意义、编制原则、具体内容等方面进行了分析探讨,以期为开展绿色矿业发展示范区规范化管理、推进矿业绿色发展提供服务。

二、编制意义

2.1 落实党中央和国务院重视矿业绿色发展精神的重要举措

矿业是中国重要的基础产业,传统产业升级转型、精准扶贫脱贫、“一带一路”国际产能合作等国家重大战略需要矿产资源支撑。但是矿业领域资源浪费、产能过剩、环境污染等问题也不容忽视。习近平总书记在中央政治局第41次集体学习时明确提出,推动形成绿色发展方式和生活方式是发展观的一场深刻革命。矿业领域绿色发展是中国矿业持续健康发展的必然选择,也是推动绿色发展和生活方式变革的重要组成部分。

《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》中提出,通过发展绿色矿业和建设绿色矿山,促进矿产资源高效利用,提高“三率”水平。国家“十三五”规划纲要将“大力推进绿色矿山和绿色矿业发展示范区建设”作为重点任务和重大工程进行部署。国务院对《全国矿产资源规划(2016~2020年)》的批复中提到,2020年基本建成节约高效、环境友好、矿地和谐的绿色矿业发展模式。《全国矿产资源规划(2016~2020年)》明确提出,建设一批绿色矿业发展示范区。绿色矿业发展示范区建设是党中央和国务院部署的重要任务,是落实矿业绿色发展精神的重大工程,编制《建设方案》可以为示范区建设提供界定和引导,有效推进示范区建设,进一步落实党中央和国务院的矿业绿色发展精神。

2.2 提升绿色矿业发展示范区建设质量和水平的具体要求

自《关于加快建设绿色矿山的实施意见》(国土资规〔2017〕4号)发布以来,原国土资源部还发布了《国土资源部办公厅关于开展绿色矿业发展示范区建设的函》(国土资厅函〔2017〕1392号),自然资源部发布了《关于补充完善绿色矿业发展示范区建设有关情况的函》(自然资矿保函〔2020〕19号),持续推进示范区建设工作。但是示范区建设工作创新性强,地方难以照搬现有经验模式,建设质量和水平参差不齐。

编制《建设方案》是提升示范区建设质量和水平的一种技术手段。《建设方案》会明确示范区建设的原则、思路、目标和方向,实际编制时,基于当地经济社会发展阶段、资源禀赋、产业特点,参照其他地区做法,形成本地独具特色的示范区建设路径,在示范区建设中提供具体指导,保证建设质量和水平。

2.3 推动绿色矿业发展示范区规范化管理的迫切需要

《关于加快建设绿色矿山的实施意见》(国土资规〔2017〕4号)提出,到2020年,全国将创建50个以上的具有区域特色的绿色矿业发展示范区。当前,国家对示范区建设要求通过4号文和1392号文进行了简单明确,但是对示范区建设的时间节点和评估验收管理流程并无明确规定,各地实际管理并不一致,这在一定程度上阻碍了示范区的建设步伐。

编制《建设方案》可以明确示范区的建设管理流程,巩固建设成果。《建设方案》制定明确的时间表,便于到期对建设目标、主要任务、具体工程等进行达标考核。为制定示范区评估、验收、考核、监督等流程的管理制度打好基础,推动其规范化管理、现代化治理。

三、编制原则

3.1 坚持方案先行原则

《建设方案》是绿色矿业发展示范区建设的行动纲要,引领带动示范区内矿业转型升级和绿色发展。在示范区建设之初,要求各市县人民政府组织编制《建设方案》,经专家论证和技术审查后,按程序报批和实施,以此引导示范区建设工作。在示范区建设过程中,按照《建设方案》安排的人、事、财分工负责,有序推进具体工作任务,并做好监督检查工作。在建设完成后,按照《建设方案》设定的目标进行任务验收。

3.2 坚持生态保护原则

矿业绿色发展是在绿色发展理念的指导下,关注资源高效利用、环境优美友好、经济转型发展、安全和谐生产,最终达到经济、资源、社会三方面效益协调统一的生产模式。在具体任务部署中,贯穿生态优先理念,如勘查开发布局中对生态红线区域进行保护,矿山结构优化调整中整合对环境干扰较大的矿业权;在勘查开发利用中注重绿色建设,注重山水林田湖草系统治理等。

3.3 坚持突出特色原则

突出特色是科学性和合理性的重要表现。虽然绿色矿业发展示范区建设要求按集中区或行政区、全矿种、全链条建设。但是各地区情况不尽相同:从整体来看,区域发展阶段不同,生态条件和承载能力不同,对矿业的要求不同;从行业来看,资源禀赋、开发利用方式、产业链条亦不尽相同,绿色矿业发展所面临和需解决的问题不能一概而论。在建设过程中,需要立足本地区矿产资源禀赋和矿业发展现状,注重特色区位、特有问题、优势矿种、已有基础,对本地区绿色矿业发展路径进行谋划。

3.4 坚持部门联动原则

《关于开展绿色矿业发展示范区建设的函》(国土资厅函〔2017〕1392号)明确提出,按照地方主体择优开展绿色矿业发展示范区建设。示范区建设以地方政府为行为主体,自然资源管理部门负责推进,财政、生态环境、工业信息化、质量监督等多部门联动,优势有两个:一是更好促进部门协调、领域协调,形成合力;二是更易管理制度改革创新平台,从而推动矿产资源的技术、管理和制度的创新。

四、主要任务

绿色矿业发展示范区更加强调以政府为主推动本行政区或矿业集中区的矿业绿色发展,将其打造成矿业领域生态文明建设的样板区、资源合理开发利用先进技术和装备应用的展示区、矿山环境保护与矿地和谐的模范区、矿产资源管理创新的先行区,引领带动矿业领域升级和绿色发展。其建设任务不仅包括了点上的绿色矿山建设和线上的全产业链条发展,更是涵盖了空间布局优化和政策机制创新。其中,空间布局优化是基础,绿色矿山建设和全产业链条发展是重点,政策机制创新是保障。

4.1 统筹生态保护与经济发展,优化勘查开发布局

矿产资源勘查开发布局是绿色矿业发展示范区建设的基础和前提,空间布局需要与生态保护、经济社会发展相协调,同时注重与相关规划的衔接,最终目的是促进矿业集中发展。一是编制并落实矿产资源规划分区管理,严格开发利用准入;二是结合资源禀赋和勘查程度,根据开发利用和矿业经济发展,划分资源枯竭区、发展区、远景区、保护区;三是依托资源富集区和资源经济区,建设各具特色的重点矿区和矿业经济区;四是将矿产资源规划和国土空间规划、地区发展规划进行融合,预留矿业发展空间。

4.2 大力建设绿色矿山,促进矿产资源高效利用

绿色矿业发展示范区建设重点还是要实现矿产资源的绿色高效利用,需要从提升绿色矿山比例和资源开发利用效率上着手。一是编制区域绿色矿山管理办法,明确建设目标设定绿色矿山数量或绿色矿山建成率等指标,建立淘汰机制,完善绿色矿山管理制度;二是推动矿产资源综合勘查、综合评价、综合开发和综合利用,确保主开采矿种三率达标率100%,加强矿山“三废”利用,建立能耗核算体系、降低能耗、地耗和水耗强度。此外,注重保护当前经济技术条件下难以利用的矿产资源。

4.3 树立绿色发展理念,推动矿业全链条绿色发展

绿色发展示范区建设既要考虑点上的绿色矿山建设,又要考虑产业链条上的全绿色发展,将绿色发展理念贯穿于矿产资源勘查、开发、利用、加工、制造、保护全过程。在优化矿业产业结构的基础上,向前端延伸,推动绿色勘查建设,向后端延伸,注重资源开发利用后的环境恢复治理。一是完善绿色勘查制度,启动绿色勘查示范项目,支持勘查绿色矿种,加强推广应用绿色环保勘查技术、工艺和方法,减少勘查对环境的扰动和影响,做好恢复治理;二是政府主导、市场化运作,因地制宜地推进结构调整:淘汰落后低效污染、生产标准不达标的矿山企业,延伸产业链条,加大深、精、细加工及高科技含量矿产品的比重,整合培育带动性强的矿业企业;三是坚持“山水林田湖草”系统治理思维,构建政府、企业、社会共同参与的新机制,分类治理新建矿山和历史遗留矿山,全面推进矿山地质环境保护与治理,与矿山公园、生态农业、工业园区、文化旅游等产业相结合开展创新治理。

4.4 创新政策机制,服务长效管理

绿色矿业发展示范区作为矿产资源管理制度先行区,政策机制的创新既是示范区建设的任务,也是建设任务推进落实的保障。绿色矿业发展是一个长期的、持续的过程,不可能一步到位,既需要政策和资给予鼓励和发展空间,也需要完善管理制度,实现长效发展。一是坚持人本理念,创新资源惠民利民新机制,从群众就业、土地入股、产业发展、基础设施建设、助力脱贫扶贫,建立三方协调机制等入手,推动矿地和谐发展;二是从资源开发、土地利用、生态治理、产业发展等全生命周期角度,完善绿色矿业发展制度体系,包括多部门联动的工作体系,行业和地方标准体系,用矿、用地、财政、金融方面的政策体系,以及创新审批和监管的体系;三是评估绿色矿业发展示范区建设成效,对建设成效较好的通过验收,对存在需要进一步建设完善的,提出意见建议,待完善后予以验收。

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