2021自然资源法治建设大事盘点

1月22日，国家主席习近平签署第七十号主席令，公布第十三届全国人大常委会第二十五次会议修订通过的《行政处罚法》，自2021年7月15日起施行。2021年11月15日，国务院就进一步贯彻实施《行政处罚法》下发通知，对国务院各部门和省级人民政府提出明确要求。

点评：《行政处罚法》是规范行政执法的重要法律。新修改的《行政处罚法》遵循习近平法治思想，聚焦严格、规范、公正、文明执法，在完善行政处罚程序、规范行政处罚实施、保护当事人合法权益等方面作出多项制度创新。

各级自然资源主管部门是重要的行政执法部门，要依法全面正确履行行政处罚职能，不得违法实施行政处罚，不得为了处罚而处罚，更不能逐利执法和下达罚没指标。同时，要规范行政处罚的设定，规范性文件不得设定行政处罚；违法规定行政处罚的，相关规定一律无效，不得作为行政处罚的依据。此外，要持续规范行政处罚行为，推进事中事后监管法治化、制度化、规范化，坚决避免运动式执法等乱象。

3月1日，我国首部流域性综合立法《长江保护法》正式施行。以此为标志，我国长江流域正式开启了法治化保护的新模式。

点评：长江流域既是以水为纽带和基础的自然空间单元，也是人类生产生活的社会空间单元。《长江保护法》将长江流域视为一个有边界范围的空间，确立了具有空间特点的长江流域国土空间开发管控的法律制度：将自然资源调查公布制度作为国土空间管控的基础，将国土空间规划作为国土空间管控的依据，将国土空间分区分类用途管制和规划许可作为国土空间管控的手段，将严格的法律责任制度作为国土空间管控的保障。

长江流域各级自然资源主管部门在《长江保护法》贯彻实施方面负有多项法定职责，要认真履职尽责，严格依法行政。

7月2日，国务院总理李克强签署第743号国务院令，公布新修订的《土地管理法实施条例》，自2021年9月1日起施行。这是《土地管理法实施条例》自1998年后的次大修，对于保证新修正的《土地管理法》的顺利实施具有重要意义。

点评：2019年十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过《土地管理法》修正案，自2020年1月1日起施行。为了细化和落实《土地管理法》的规定，国务院坚持科学立法、民主立法和依法立法，在广泛征求各方面意见的基础上，完成了《土地管理法实施条例》的大修。

新的《土地管理法实施条例》除了对《土地管理法》确立的农村土地征收、集体经营性建设用地入市和农村宅基地制度进行了程序性的细化和补充外，还对完善最严格的耕地保护制度作出多项规定：包括建立耕地转为林地、草地、园地的用途管制制度和耕地保护省长负责制、实行耕地保护补偿制度和补充耕地地块社会公开制度等，同时大幅提高罚款的幅度，加大违法者的违法成本。新的《土地管理法实施条例》是《土地管理法》的重要补充，是落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度的重要法律武器。

8月11日新华社受权发布《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》（以下简称《纲要》），对今后五年的法治政府进行再部署。这是继2015年后，中共中央、国务院出台的新的法治政府建设纲领性文件，是“十四五”时期全面推进法治政府建设的路线图和施工图。

点评：法治政府建设是全面依法治国的核心和重点，也是法治中国建设需要率先突破的。《纲要》明确了新发展阶段法治政府建设的指导思想、主要原则和总体目标，并从健全政府机构职能体系、依法行政制度体系、行政决策制度体系、行政执法工作体系、突发事件应对体系、社会矛盾纠纷行政预防调处化解体系、行政权力制约和监督体系、法治政府建设科技保障体系等八个方面提出明确要求。

自然资源主管部门作为政府的职能部门，能否依法行政、依法行政的水平如何，直接关系国家生态文明建设和人民群众重大财产权益保护，必须全面贯彻落实《纲要》提出的各项要求，不断提升自然资源管理的法治化水平。自然资源部将制定自然资源系统全面推进自然资源法治建设的相关意见。

10月13日，自然资源部印发《自然资源系统开展法治宣传教育的第八个五年规划（2021-2025年）》（以下简称《规划》），对自然资源系统今后五年的法治宣传教育工作进行全面部署，提出到2025年，基本建成制度健全、职责完备、覆盖全面、精准高效的自然资源系统法治宣传教育体系。

点评：法治宣传教育是全面依法治国的长期基础性工作。按照习近平总书记关于“普法工作要紧跟时代，在针对性和实效性上下功夫”的要求，自然资源部在总结自然资源系统“七五”普法规划实施成效和经验的基础上，坚持问题导向和目标导向，注重把握正确的政治方向，注重总结基层经验和系统特色，注重设计制度抓手，确保《规划》接地气、可操作、可落实。

《规划》要求“八五”普法在内容上突出行政基本法律知识和自然资源法律法规，在对象上突出领导干部这一“关键少数”，在增效上突出制度建设和阵地建设。在此基础上，全面推行“四个一”学法工程，健全普法联络员制度，建立行政与司法系统互学联动机制，积极探索组建法治宣讲团，设立法治工作室和法治咨询员等。同时，要求各级自然资源主管部门加强组织保障、抓好贯彻实施、加强考核评价，不断提升自然资源法治宣传教育水平。

10月21日，根据《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》，第十三届全国人大常委会第三十一次会议首次听取了国务院关于2020年度国有自然资源资产管理情况的专项报告。受国务院委托，自然资源部部长陆昊作了专项报告，介绍了国有自然资源资产基本情况，提出了下一步工作考虑。

点评：自然资源是国家发展之基、生态之源、民生之本，在经济社会发展和生态文明建设中承担着重要的支撑作用，关系中华民族永续发展。建立向全国人大常委会报告国有自然资源资产情况的制度，目的在于通过人大监督摸清国有自然资源资产家底，向全国人民报出一份国有自然资源资产的明白账，切实保障人民的知情权、参与权和监督权，使国有自然资源资产更好地服务国家发展、造福人民。

自然资源部组建以来，认真履行党中央赋予的“两统一”职责，努力实现治理格局从“分散”到“统一”、调查监测从“单项”到“系统”、国土空间规划管制从“交叉”到“统筹”、节约集约利用从“浅层”到“深度”、行政审批服务从“便管”到“便民”的转变。下一步，全国人大常委会还将开展国有自然资源资产管理人大监督评价指标研究，真正让人大国有资产监督“长出牙齿”，充分发挥人大监督在国有资产治理中的重要作用。

11月4日，自然资源部印发规范性文件《关于规范临时用地管理的通知》（以下简称《通知》），对《土地管理法》和《土地管理法实施条例》确立的临时用地管理制度进行补充和细化，以解决临时用地范围界定不规范、超期使用严重、使用后复垦不到位及违规批准临时用地等突出问题，切实加强耕地保护，促进节约集约用地。

点评：临时用地是《土地管理法》为了解决建设项目施工、地质勘查需要临时使用土地而确立的一种土地使用制度，其特点是期限短、审批权限低、无需办理农用地转用和土地征收手续，临时用地期满后要复垦等。但实践中，临时用地的范围被随意扩大，临时用地成为一些单位和个人规避建设用地审批的重要手段，导致出现大量的临时用地“不临时”等突出问题。

《通知》坚持问题导向，在遵循《土地管理法》和《土地管理法实施条例》基本制度框架的基础上，首次对临时用地的范围进行界定，明确“临时用地具有临时性和可恢复性等特点”，同时还明确了临时用地的审批权限，规定临时用地涉及占用耕地和永久基本农田的，由市级或者市级以上自然资源主管部门负责审批。《通知》要求临时用地使用者严格落实临时用地恢复责任，应当自临时用地期满之日起一年内完成土地复垦。《通知》还要求各级自然资源主管部门严格临时用地监管，建立定期抽查和定期通报制度，认真审核临时用地的批准、复垦情况，严肃查处违法违规审批、使用临时用地等行为。

12月24日，国家主席习近平签署○二号主席令，公布第十三届全国人大常委会第三十二次会议通过的《湿地保护法》，自2022年6月1日起施行。这是我国首部关于湿地保护的专门立法。

点评：湿地被称为“地球之肾”，与森林、海洋并称为三大生态系统。湿地具有涵养水源、净化水质、维护生物多样性、蓄洪防旱、调节气候和储碳固碳等重要生态功能，对维护我国生态、粮食和水资源安全都具有重要作用。受自然资源和发展空间限制，我国湿地遭受非法侵占、围垦、污染、过度捕捞和采集、外来物种入侵等破坏风险较为严重。沼泽地被围垦、滩涂被占用、泥炭被盗采的现象时有发生，湿地保护形势依然严峻，亟须立法保护。此前涉及湿地保护的相关法律法规分散在《水法》《水污染防治法》《森林法》《草原法》《环境保护法》《海洋环境保护法》等，主要侧重于单一要素或单一功能的保护，缺乏对湿地生态空间、湿地要素生态功能的保护和湿地生态系统的统筹管理。

《湿地保护法》坚持山水林田湖草是生命共同体的理念，从维护湿地生态系统整体性和系统性出发，为强化湿地的保护和修复提供强有力的法治保障。《湿地保护法》建立了湿地总量控制制度和分级管理制度，明确重要湿地应当依法划入生态保护红线；建立湿地保护利用和湿地修复制度，明确国家严格控制占用湿地，禁止占用国家重要湿地；要加强湿地修复工作，恢复湿地面积，提高湿地生态系统质量。

《湿地保护法》的颁布是我国生态文明法治建设的重要成果，对于增强湿地生态功能，维护湿地生物多样性，保障生态安全，促进生态文明建设具有重要意义。