民国时期矿业法律制度体系的发展历程

中华民国时期大致经历了孙中山领导下的南京临时政府时期 (1912.1—1912.3) 、北洋军阀统治下的北京政府时期 (1912.3—1927.4) 和蒋介石统治下的南京国民党政府时期 (1927.4—1949.4) 3个历史阶段, 是中国社会多种性质政府和多种形式政治制度并存的历史发展阶段, 法律制度作为上层建筑的重要组成部分, 伴随着政府更替而变动。矿产资源法律制度在此期间内主要经历了3个时期:沿用清末矿产资源法律制度时期、创建和完善矿产资源法律制度时期。

1912年元月1日, 南京临时政府正式宣告成立。南京临时政府成立后, 一方面百废待兴;另一方面正在南北议和, 无暇组织力量制定法律、法规, 而且此时的经济基础、社会状况与清末时的相差无几。因此, 为满足法律制度草创之空缺, 作为补救办法, 南京临时政府选择了在新法律颁行前暂时援用清末经改良的各项法律法规^[1]。

此时期的矿产资源法律制度主要援用清朝末期制定的《大清矿务章程》。中国的大门自从1840年被西方列强打开后, 帝国主义就开始疯狂掠夺我国的矿产资源, 取得了许多采矿优先权, 其矿业资本也远远超过了我国自办的矿业, 清政府认识到必须制定相应的法律制度予以规范和限制。清光绪二十四年 (1898年) 十月清政府订立路矿章程二十二条, 次年六月又加修正款四条。后来, 清政府参照西方国家现成的矿业法规, 于光绪三十三年 (1907年) 颁布《大清矿务章程》, 次年又加以修改。宣统二年 (1910年) 修订《大清矿务章程》, 包括矿务正章和矿务附章。矿务正章由总要、管理、矿商、矿质、地权矿权、矿照、勘矿、开矿、矿界、租税、矿工、矿务警察、清理旧矿和中外合股共十四章八十一款构成, 矿务附章由矿务委员、收禀办法、矿局簿式、领照细则、测绘矿界、矿务禁令、处置诉讼、开辟隧峒和簿册图说共九章四十六条构成, 但由于辛亥革命的爆发, 我国__部矿产资源法规实际上并没有得到真正实施^[2]。南京临时政府虽然只存在了短短3个多月的时间, 许多工作还只是个开头, 却为创建一个崭新的法律体制打下了良好的基础。

北京政府时期的矿产资源法律制度与南京临时政府时期的相比有较大进步。这时期一方面暂时援用各项清末法规草案, 另一方面根据需要进行大规模的增删和修订。1914年北京政府时期颁布的《中华民国矿业条例》 (以下简称《矿业条例》) 继承了《大清矿务章程》中的少部分内容, 如外国人在中国办矿所应遵守的规定、订立矿工服务规则及矿工待遇等。其余大部分内容除继承前人的立法外, 主要参照了西方各国的矿业法律制度尤其是1837年的《日本坑法》, 引入了西方矿业法的核心内容, 即矿业权制度, 把以往中国传统的矿业管理思想、理念、制度等提升到“矿业权”的高度。并根据矿业权理论及其内在逻辑创建了适合中国国情的配套法规, 如《矿业条例施行细则》《矿业注册条例》《矿业注册条例施行细则》《修正矿务监督署分区规则》《矿场警察局所组织章程》《审查矿商资格规则》及《小矿暂行条例》等等, 实现了惊人的一跃, 但《矿业条例》实施后意见较多。于是民国五年 (1916年) , 农商部设修订矿法委员会, 请英国律师林锡 (G.G.Lindseg) 和华人张轶欧、丁文江、翁文灏等人参加, 草拟了矿业法草案。同年, 又起草了一个较前者稍佳的矿业法草案^[2]。但因种种原因, 此草案一直搁置到1930年。可以看出虽然北京政府时期政治局势非常动荡, 但是立法活动异常活跃, 颁行了大量新的矿业法规, 基本上形成了中国近代矿业法律体系。

国民党南京政府自1927年4月成立以来, 对矿业法律法规的制定也相当重视。受当时社会发展的影响, 南京政府一方面继续大量沿用北京政府时期的各种旧法, 另一方面开始积极组织相关人员筹划制定自己的新法, 于1930年颁布了《中华民国矿业法》 (下文简称《矿业法》) 。自成立到1949年这段时间里, 南京政府全面及时地制定了大量的矿业法规, 并及时对其中不适应发展需要的内容做出及时的修正。如对《矿业法》修正过7次 (不包括两次微小的改动) , 《矿业法施行细则》修正过4次, 《矿业登记规则》修正过3次。可以看出《矿业法》修正的次数最多, 每次修正的内容多少不等。

由于1937年7月 (民国二十五年) 日本帝国主义发动了全面侵华战争, 矿产资源遭到了严重的掠夺, 为此国民党政府采取了修正相关法律制度的保护措施。一方面控制外国资本以发展本国资本, 如外国人入股合组股份有限公司其股份总额和董事应在半数之内, 公司董事或总经理等职应由中华民国政府选派;应归国营的煤矿如出租时, 承租人以中华民国人民为限;有些矿产输出国外的数量及期限需经中央主管机关核准才能有效;将矿业权转移或抵押给外国人者, 矿业权应即撤销等。另一方面注重国营矿业的发展, 如规定国营矿业由实业部管理或由实业部呈准行政院委托其他官署办理等。除以上三部法规外, 南京政府制定的矿业法规还有《矿业监察员规程》《矿场警察规程》《矿场法》《战时领办煤矿办法》《非常时期农矿工商管理条例》及《非常时期工矿业奖助办法》等。

从以上分析可以看出, 国民党政府为了巩固自身的统治力量, 极力加强了对矿业的控制, 并为此做出了极大的努力。但是对列强各国攫夺矿产资源、垄断矿业市场的侵略行径, 国民党政府又显得极度的无可奈何, 因此可以说这些法律法规对付的只是国内矿商和民营矿厂, 对控制外国矿业资本并未有多大成效。