深化我国矿权体制改革的对策
1. 明晰产权关系, 规范政府行为, 降低交易费用
产权经济学的理论阐明了产权制度对经济增长的重要促进作用, 指明了政府的根本职能及其地位和作用。政府的基本职能就是制定产权保护规则, 明晰产权, 为社会提供安全保障和公平正义, 降低社会成本, 提高资源配置和利用效率[3]。因此, 设置矿业权制度的最终目的将是通过矿业权产权结构的重组来降低或消除市场机制运行的社会成本, 减少外部性, 并为矿业权人提供安全保障, 建立公平、公正的权利交换基础, 而不仅仅是维护矿产资源的国家所有权和监管矿业秩序。我国由于矿产资源所有者事实上的“缺位”, 矿业权与地权、林权以及其他一些相关的权利相互交错, 导致矿业权事实上被各相关权利部门分割而成为“公共财产”, 进而导致个别权力部门“搭便车”和“寻租”等行为, 最终使企业成本大幅增加。众多矿业企业都热衷于同当地政府或政府指定的代理人 (企业) 签订一揽子合同, 其原因就在于政府的权威高于一般政府部门。对企业来说, 同众多的政府部门谈判, 不如同一个主体谈判, 这将大大降低企业的交易成本和减少不必要的干扰。所以, 我们应从明晰产权和降低交易成本两个方面同时进行改革。一方面要建立以矿业权主管部门为核心的权利配置体系, 增加透明度;另一方面又要规范政府行为, 减少其他政府部门不必要的干扰, 提高矿业权运行效率和资源配置效率。
2. 调整矿产资源有偿使用制度
我国的矿权体制要与国际接轨, 在资源有偿使用制度上还需要理顺矿产资源的构成要素, 加大有偿使用制度的实施力度。在构成上, 应与国际通行惯例相似, 改矿权使用费制度为权利金制度, 取消资源补偿费和资源税。权利金是国家以所有者身份参与资源开发收益分配的基本形式, 所反映的是资源的绝对收益, 因而对各类矿产资源都要征收, 不同的矿种应根据其重要程度和稀缺程度确定不同的权利金费率[4]。我国现行矿产资源有偿使用制度的实施力度较小, 尤其对于那些能产生高额利润的资源类别, 其调节功能更为有限。这不仅不利于资源的合理高效利用, 而且不能真正维护国家作为资源所有者的权益, 造成国有资产的大量流失, 因而加大有偿使用制度的实施力度势在必行。在权利金费率的确定上, 应由国家宏观决策部门根据不同时期国民经济运行对矿产资源的需求状况和矿产资源自身的供给能力, 在综合考虑相关因素的基础之上权衡而定, 并以此为基础, 对开发前景好的矿产地通过招标、拍卖等方式尽可能地吸引采矿投资者参与竞争, 以最大限度地保护国家作为资源所有者的权益。此外, 还应合理评估因资源自身条件而可能给开采者带来的级差收益, 这部分收益在开采期内的折现值除留一部分作为弥补勘探开采投资者的风险收益外, 其它部分即为应交给国家的优质资源使用费。
3. 建立与完善矿业权市场
矿业权要顺畅地流转必须要有一个相应的市场。我国现阶段的矿业权市场虽然有了一定发展, 但相关法律法规体系还不够健全。考虑到矿业权市场的特殊性, 我们不能要求它像一般商品市场那样发达, 但必须规范运作, 能满足矿业权的顺畅流动。现阶段重点应放在矿业权市场中介代理机构的建设和进一步规范矿业权市场的运行上, 更多地要加快矿业权市场体系建设, 实现国内市场与国际市场的接轨。在建立矿业权市场的同时, 还要放宽对矿业权交易的限制, 尤其是在《矿产资源法》以及《探矿权采矿权转让管理办法》中的条件限制。继续贯彻实行矿业权有偿取得制度以及二级市场有偿转让制度。
4. 取消矿业权资质认证的相关限制, 实现矿业权主体多元化
我国《矿产资源法》规定国营矿业企业是开采矿产资源的主体, 而集体性质的矿山企业只能开采国家指定范围内的矿产资源, 个人只能采挖零星分散的资源。这种区别对待不同身份主体的规定, 一方面不利于矿业权取得的公平竞争, 另一方面还会在一定程度上打击具备条件的单位和个人的积极性, 因此应作相应修订。无论是国有企业还是集体企业或者个人, 只要具有探矿采矿的资金与技术优势, 就可以参与矿业权的竞标, 争取成为矿业权人, 从而进行矿产资源的勘探开发。这样做不仅有利于矿业权人主体的多元化发展, 促进矿业权的合理配置与矿产资源的有效开发利用, 而且还有利于矿业权市场的发展。