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关键词：土地利用现状,分类,国家标准
土地利用同时又是个经济问题。土地作为一种最基本的生产要素与其它要素结合后，才能进入生产过程。土地与其他生产要素一样，在利用中必须服从一定经济规律，才能取得良好的经济效益。
2007年8月，国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会共同发布了由中国土地勘测规划院和国土资源部地籍管理司起草的《土地利用现状分类》国家标准(GB/T21010-2007)[1]，标志着我国的土地利用分类开始进入了“国标”时代。在此之前，我国应用最为广泛的土地利用分类是2002年1月起开始试行的国土资源部制定的城乡土地统一分类，即《土地分类(试行)》[2]。
1 新旧分类体系的对比
《土地利用现状分类》国家标准与原《土地分类(试行)》部颁标准的分类体系比较，最大的区别在于国家标准采用一级、二级2个层次，其中的一级相当于《土地分类(试行)》标准的二级，二级相当于《土地分类(试行)》标准的三级，即取消了《土地分类(试行)》标准中的3个一级分类(农用地、建设用地和未利用地等三大类型)，使得12个一级类不受三大地类框架的限制而自成体系。
1.1农用地部分
《土地利用现状分类》国家标准，对农用地各类型作了进一步归纳，但是，与《土地分类(试行)》相比，现行的土地分类仍有些不妥之处。
(1)在“耕地”部分中，把原来的“灌溉水田”和“望天田”合并为“水田”，从水田的含义来看，这实际上是取消了“望天田”这一分类。事实上，尽管随着各地的退耕还林还草措施的实行，望天田的面积有所减少，但目前我国的“望天田”面积依然还是比较大的，2007年仍达3 000多万公顷。也就是说，望天田在我国坚守1.2亿公顷耕地红线战略目标中仍占有重要地位，不应被取缔。
(2)在“园地”中，把“桑园、橡胶园”归并到了“其他园地”之中。在我国的南方一些省份，存在着大面积的桑园、橡胶园，有的还属于支柱产业，如海南和云南西双版纳等地的橡胶产业。因此，这样归并分类，既不利于分门别类地对各类园地进行研究、规划和管理，也不利于对各类园地的生产进行分类指导。
1.2建设用地部分
《土地利用现状分类》国家标准，对“建设用地”部分作了进一步细分：商服用地部分由原来的“商业用地、金融保险用地、餐饮旅馆业用地、其他商服用地”调整为“批发零售用地、住宅餐饮用地、商务金融用地、其他商服用地”，名称上的表述更加准确实用;工矿仓储用地部分未做变动;住宅用地部分由原来的4类归为“城镇住宅用地、农村宅基地”2类，这一调整显然避免了原来对单一住宅与混合住宅之间以及是否空闲等在实际调查中不宜操作的问题;公共管理与公共服务用地部分调整为8类;特殊用地部分把“墓葬地”改为“殡葬用地”，名称更加准确;交通运输用地部分增加了原来属于“其他农用地”的“农村道路”。
体现了城乡一体化原则，实现了土地分类的“全覆盖”;水域及水利设施用地部分调整为“河流水面、湖泊水面、水库水面、坑塘水面、沿海滩涂、内陆滩涂、沟渠、水工建筑用地、冰川及永久积雪”等9个二级类型。“滩涂”细分为“沿海滩涂、内陆滩涂”，原来的“农田水利用地”改为“沟渠”;取消了“苇地”[3]。在这一分类中，有些地类仍存在一些问题，主要如下。
(1)原分类系统中的“公用设施用地”内的“瞻仰景观休闲用地”包括名胜古迹、革命遗址、景点、公园、广场、公用绿地等，在新的分类系统中，改称为“风景名胜设施用地”，具体含义是指风景名胜(包括名胜古迹、旅游景点、革命遗址等)景点及管理机构的建筑用地。景区内的其他用地按现状归入相应地类。这样的规定过于笼统，应该对景区内的其他用地做出具体的规定，避免把景区内的池塘、湖泊之类的水面归类到“坑塘水面”的情况发生。
(2)在新的土地分类中，提出了一种全新的地类——空闲地。空闲地的提出不能不说是一个亮点，反映出了政府加大力度节约集约合理利用每一寸土地的决心。但是从“空闲地”的含义不难发现，空闲地是指城镇、村庄、工矿内部尚未利用的土地。因此，“空闲地”的划分过分笼统。
我们认为，应当对“空闲地”作进一步的细分，把所包含的3个类型(城镇空闲地、村庄空闲地、工矿内空闲地)逐一列出，这样才能更好地预测出现有各类建设用地的利用潜力，可以更好地规划、开发和利用，而不至于出现把宅基地批到工矿内空闲地上的古怪情况。
2 讨论与建议
《土地利用现状分类》国家标准出台，意味着土地利用现状分类标准从过去的行业标准上升到国家标准，为解决土地调查统计重复、数出多门、口径不一的问题提供了可靠的方法，对国土资源科学化管理乃至国民经济宏观管理决策具有重要的意义[4]。标志着我国土地利用研究的深入和土地管理水平的提高，也是我国实施最严格的土地管理制度的具体体现。
但是，这一土地利用分类难免存在不足之处，这就要求在今后的土地资源调查实践和土地利用研究中，不断地加以改进和完善，使其更好地服务于我国土地资源开发利用与管理事业中。上述对比分析表明，《土地利用现状分类》国家标准需要改进的地类主要如下。
(1)在“耕地”内不宜取消“望天田”和“菜地”2个二级类。
(2)“桑园”和“橡胶园”不宜并入“其他园地”中，依然作为“园地”之下的2个二级类为宜。
(3)“其他林地”内，最好进一步续分出疏林地、幼林地、迹地和苗圃4个二级类，以便于分门别类地管护各类林地。
3 参考文献
[1] 国家质量监督检验检疫总局，国家标准化管理委员会.土地利用现状分类[S].中华人民共和国国家标准(GB/T 21010-2007).北京：中国标准出版社，2007.
[2] 国土资源部.全国土地分类(试行)[J].国土资源通讯，2001(10)：13-15.
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