矿产资源的勘查及开采审批政策变化

关键词：矿业权;审批政策;变化研究

作为进一步规范矿产资源勘查开采登记管理的有力举措和落实十九大精神以及国务院“放管服”改革的重要成果，国土资源部于2017年底发布了3个关于矿产资源勘查和开采审批的规范性文件，同时废止了22个现行的规范性文件(见表1)。新的文件承继了已废止文件中多数经实践检验管理成效显著的条款，删除了已不适用于目前矿产资源管理实际的内容，同时也吸纳了诸多现行矿产资源管理中行之有效的管理方式和手段，简化了部分原有政策中不便民利民的程序和环节。3个文件的发布是深入贯彻落实党中央国务院“简政放权、放管结合、优化服务”改革精神和生态文明建设等要求[1]的成果，使得我国的矿产资源管理政策的配套性逐步加强[2]，对矿产资源勘查和开采的审批管理越来越科学、有效和便民。

1矿产资源勘查和开采新政出台的背景

我国目前的矿产资源勘查、开采管理形成了以《矿产资源法》为核心，以《矿产资源法实施细则》、《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权采矿权转让管理办法》等行政法规为基础，以国土资源部出台的部门规章和各省级地方制定的地方性法规、地方政府规章为补充的法律法规体系。然而，《矿产资源法》的颁布及修订距今已逾20年，矿产资源管理相关行政法规的发布至今也已十余年，仅在2014年对部分法规进行过修订，这些法律法规已逐渐不能完全适用和服务于当下的矿产资源管理工作，而国土资源部以往出台的部门规章，也已无法有效解决我国目前矿业权管理中存在的诸如矿业权重叠处置、勘查矿种变更、二次延续缩减面积、保护区内矿业权退出和清理以及延续超期申请等突出问题，这些问题亟待出台新政策进行有效解决。国务院在2016年全面推进的“放管服”改革，对行政管理体制尤其是行政审批工作的科学、简化、便民提出了变革性的要求，作为处于服务社会经济发展核心地位的矿产资源审批管理，两年来国土资源部在取消下放审批事项、清理服务中介事项、精简合并审批材料上做了大量扎实有效的工作，但是许多成熟的做法还未上升到政策层面。同时，随着中央对生态文明建设提出了新的更高要求，矿产资源管理因历史原因出现的与生态环境保护目标相悖的问题日益凸显，如何在保护生态环境的前提下，做好矿产资源的开发、维护好矿业权人的权益，也需要相应的政策扶持，矿业权管理政策的改革势在必行。

2矿产资源勘查和开采政策的主要变化

本次发布的矿产资源勘查和开采政策，首先，明确了生态文明建设在矿业权科学管理过程中的重要地位，将中央对生态环境保护的要求贯穿于矿业权的全周期管理;其次，以问题为导向，对目前矿业权审批实践中出现的突出问题，有针对性地进行了科学分类和有效处置，同时，根据国务院“放管服”改革的要求，清理、简化和明确了矿业权审批办理的相关程序，在保障矿产资源勘查市场健康有序发展、保护矿业权人合法权益上出实招、求实效。2.1根据矿产资源管理现状对部分已有政策进行了调整和修改(1)将生态环境保护落实到矿业权全周期管理。一是源头性防控，新政策将生态环境的保护落实到矿业权管理的源头——探矿权的设立上，严格要求“设立探矿权必须符合生态环境保护、矿产资源规划及国家产业政策等政策要求”;二是过程性把控，未完成矿山地质环境恢复治理义务的采矿权不得办理转让变更登记;三是终端性闭合管理，对于采矿权在有效期内因生态保护政策被县级及以上人民政府决定关闭并公告的，如申请人不主动办理注销登记手续，则由管理机关依据《中华人民共和国行政许可法》的规定办理采矿权许可证注销手续。(2)对矿业权人法人资格要求的变化。申请探矿权的法人资格要求由以前的“应是企业法人或事业单位法人”修改为“原则上应当为营利法人或者非营利法人中的事业单位法人”(油气项目的探矿权人原则应当是营利法人)，申请采矿权的法人资格要求由以前的“应具有独立企业法人资格”修改为“原则上应当为营利法人”。(3)对探矿权申请区块范围要求的变化。以往对新立探矿权的申请范围，均要求不得小于1个基本单位区块，而新政策中则仅限定于对中央或者地方财政全额出资勘查项目做此种要求。(4)对协议取得的非油气矿业权变更主体年限的调整。加强了对协议出让矿业权变更主体的年限限制，将以协议出让方式取得的非油气矿业权申请变更主体的年限由5年调整为10年。(5)对非油气矿业权变更勘查开采主矿种政策的调整。对非油气探矿权变更矿种的规则制定从以矿种勘查的风险高低为界限，变更为以金属类和非金属类矿种为界限，明确以招拍挂和协议方式取得的非油气探矿权进行勘查矿种变更时，应依据出让时的约定。同时，非油气采矿权的矿种变更明确规定第三类矿产的采矿权不允许变更开采矿种。(6)对划定矿区范围需要依据的矿产资源储量勘查程度进行了调整。划定矿区范围需要依据的矿产资源储量勘查程度从以前的大中型煤矿应达到勘探程度，非煤矿山、小型煤矿原则上应达到勘探程度，简单矿床应达到详查程度并符合开采设计要求，调整为大中型煤矿和大型非煤矿探矿权保留应达到勘探程度，其他探矿权申请保留，应达到详查及以上程度，已设采矿权垂直投影范围内的探矿权首次申请保留，应达到详查及以上程度，从一定程度上放宽了对中小型非煤矿探矿权保留应达到的勘查程度的要求。(7)对第三类矿产相关政策的调整。加强了对普遍来说矿区范围小、资源储量少、出让费用小和开采周期短的第三类矿产的管理[3]，增加了3条限制性规定：一是第三类矿产的采矿权不得以协议出让方式申请扩大矿区范围;二是第三类矿产的采矿权不得分立;三是第三类矿产的采矿权不允许变更开采矿种。2.2对以往法规未尽述的矿业权管理问题提出了科学的分类处理办法(1)矿业权之间重叠问题。根据矿业权管理的实际情况，完善了《国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》(国土资发【2011】14号，以下简称2011年14号文)第十四条对矿业权除同属一个矿业权人的情形外，在垂直投影范围内原则上不得重叠的规定，对新立探矿权和采矿权申请的勘查或开采范围可以发生重叠的情形进行了具体的分类，并对不同主体间、油气与非油气间允许重叠的矿业权提供了签订互不影响和权益保护协议以及提交主动避让、不影响已设探矿权人权益承诺的两种处理方式。(2)非油气探矿权延续缩减面积问题。根据《国土资源部关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》(国土资发【2009】200号，以下简称200号文)的要求，非油气探矿权延续未提高勘查阶段的项目，需缩减首次勘查许可证载明勘查面积的25%，然而在实际管理中，对所有同阶段延续的探矿权并不适宜全部采取“一刀切”。在此次发布的14号文中充分考虑了矿产资源勘查的规律和矿业权管理的实际，列出了同一勘查阶段延续无需缩减面积的3种情形及一些特殊情况的面积缩减方式，并站在最大限度保护矿业权人利益的角度，明确因生态保护、规划调整、公益性重点工程等原因，已设探矿权的部分勘查范围无法继续勘查或者转为采矿权的，可凭相关证明抵扣规定应缩减的面积。(3)探矿权保留应达到的勘查程度问题。以往关于探矿权保留应达到的勘查程度，只在200号文第九条中要求“申请探矿权保留的，需提交经评审本案的地质报告”，而在新发布的14号文中，则对探矿权申请保留应达到的勘查程度做出了详细的规定，与划定矿区范围应达到的勘查程度进行了有效的衔接。(4)不得转让或单独变更主体的几种情形。一是非油气探矿权分立后，不得单独变更主体;二是属同一主体的已设采矿权与其上部或者深部的勘查探矿权，不得单独转让;三是同一矿业权人存在重叠的矿业权单独转让变更的，不得单独转让变更;四是未按要求缴纳出让收益(价款)等费用，未完成矿山地质环境恢复治理义务的，不得办理转让变更登记。2.3将目前矿业权审批管理实践中一些行之有效的做法正式纳入法规体系(1)统一了矿业权延续登记审批后的有效期起始日。在以往的矿业权延续登记中，由于法律法规对审批后有效期的起始日没有具体的规定，实际操作中往往以“合理性”为原则，依循惯例和项目实际情况的不同，或起始于领导签发之日，或起始于原许可证有效期截止日，而在新的文件中，将有效期较短、容易因申请人自身原因或不可抗力导致完成审批时间较长的探矿权的起始日统一规定为“原则上为原勘查许可证有效期截止日”，将有效期较长、容易实现无缝衔接的采矿权的起始日统一规定为“应始于原采矿许可证有效期截止之日”，这样既有利于矿业权的完整周期管理，避免出现矿业权状态认定的“灰色地带”，也为矿业权管理中可能出现的一些特殊情形留出了余地。(2)明确了矿业权变更主体申请与延续申请可以合并办理的情形。为方便申请人办事，减少申请人短期内针对一个矿权的多次申请，明确探矿权申请变更主体的，勘查许可证剩余有效期不足6个月的，申请人可同时申请办理延续，同时，将采矿权申请变更主体可以同时合并申请延续办理的时限，由采矿权许可证剩余有效期不足4个月调整为6个月。(3)明确了过期矿业权的处理方式。以往，对过期未申报延续的矿业权和过期提出延续申请的矿业权，没有统一的处理方式，而此次新政策中明确规定要对过期探矿权和过期采矿权进行及时的清理，对于勘查许可证、采矿许可证有效期届满前未按要求申请延续登记的项目，纳入已自行废止的矿业权名单向社会公告。2.4精简矿业权审批相关的办理程序，极大地方便群众办事、保障矿业权人的合法利益(1)取消了划定矿区范围预留期延续和持有人变更。以往的划定矿区范围预留期均按照《关于矿产资源勘查登记、开采登记有关规定的通知》(国土资发【1998】7号)的要求：大型矿山不得超过3年，中型矿山不得超过2年，小型矿山不得超过1年，而实际上，矿业权从划定矿区范围结束到申请采矿权新立所需资料全部准备完成，所需时间较长，期间申请人需要多次到登记管理机关办理划定矿区范围的延续，如在此过程中，划定矿区范围批复持有人名称发生了变更，申请人还需到登记管理机关办理变更，这种反复的换发新批复，给申请人带来了极大的不便。而在新发布的16号文中，统一将划定矿区范围预留期保持到其采矿登记申请批准并领取采矿许可证之日，同时规定，探矿权人在取得划定矿区范围批复后，如探矿权人变更，则只需在申请采矿登记时一并提交变更后的勘查许可证。这种对划定矿区范围预留期的科学设置，取消了划定矿区范围延续和持有人变更两大程序，极大地减轻了矿业权人办事成本。(2)取消了采矿权3个月短期延续。目前，在采矿权延续办理过程中，申请人往往由于储量评审、价款缴纳等原因不能在许可证有效期届满前提供符合要求的申报资料，按照2011年14号文的规定，上述项目的采矿权人可以办理采矿证的3个月短期延续。然而，造成不能正常申报延续的因素多数并不能在短期内消除，导致矿业权人往往多次申请3个月短期延续，给申请人造成了不小的麻烦，也在一定程度上造成了行政资源的浪费。而新发布的16号文中将此种情形统一调整为：因不可抗力等非申请人自身原因无法按规定提交采矿权延续申请资料的，在申请人提交能够说明原因的相关证明材料后，登记管理机关可根据实际情况延续2年，这种政策的调整在有效管理矿业权的同时最大限度地保障了矿业权人的权益。(3)简化了矿业权许可证遗失补办程序。以往矿业权许可证的补办，需要矿业权人在登记管理机关所在地的主流媒体上刊登声明满30日后，持补领申请书及遗失声明登载物原件到原登记管理机关补办，而新文件中统一简化为：矿业权人持补办申请书向原登记管理机关申请补办，经原登记管理机关门户网站公示10个工作日无异议后，补发许可证。这一程序的简化和调整，将许可证遗失补办的时间缩短为原来的1/3，真正地方便了群众、提高了效率。

3对政策变化后相关配套工作的建议

3.1加快对矿业权审批办事指南的细化和完善15号文以附件的形式列出了探矿权和采矿权申请资料的清单及要求，但仍有部分14号文和16号文规定中涉及，但尚未列进的资料，如探矿权审批涉及的勘查项目资金来源证明文件、矿业权出让合同、经资源储量评审备案的普查及以上地质报告(探矿权勘查矿种变更项目)和延续、保留类矿业权审批项目涉及的使用费发票等，建议各级国土资源主管部门针对审批的实际情况，尽可能详尽地对办事指南、资料清单以及资料提交的要求进行细化和完善，严格依法办事，提高申请人一次申报的成功率。3.2加大部省间矿业权审批相关工作的协调力度根据3个文件要求，3月18日后矿业权审批除注销和试采外，所有项目的申报均需省级国土资源主管部门出具核查意见，同时涉及缴纳矿业权出让收益或价款的项目，大都需要省级国土资源主管部门的书面意见，因此，建议对矿业权审批中涉及的如实施方案评审意见、核查意见、价款处置意见等需要部省间协同的工作，由部进行统筹考虑，制定相应的工作规则和协同机制，便于部省间工作的有效衔接，缩短办理时间，减少申请人在行政机关之间的沟通成本。3.3加强对已自行废止和经行政机关依职权注销后的矿业权后续义务履行情况的研究目前，矿业权尤其是探矿权存在很多许可证有效期届满前未按要求申请延续登记的情形，这种按法律已自行废止的项目，多数原矿业权人并不能主动到国土资源主管部门办理注销手续，后续的资料汇交等工…作也不能依法进行。此外，对于根据《行政许可法》和16号文中国土资源主管部门应当依职权办理注销手续的矿业权项目，应加强对注销后如何有效履行闭坑、地质资料汇交、土地复垦和矿山地质环境治理恢复等工作的研究，看能否通过设立矿业权企业黑名单、加大准入门槛及加大矿山治理恢复保证金额度等方式，保证自行废止和依职权注销后的矿业权的义务履行以及生态环境恢复工作依法依规完成。

参考文献

[1]曾凌云.探矿权采矿权审批登记管理新规新在哪[N].中国国土资源报,2018-02-10(005).

[2]余淑均,段亚敏.矿产资源宏观调控政策效果评价研究[N].武汉科技大学学报,2017,40(3):234-240.

[3]张鹏川,褚小东,曾建平,刘建兵.传统资源量估算方法在第三类矿产中的应用与对比研究：以宁夏某建筑用石灰岩矿山为例[J].中国矿业,2017,26(9):33-41.

作者:肖宇评 郭振华 徐荣强 张宇 单位:国土资源部信息中心 国土资源部政务大厅