分类管理 稳步推进“净矿”出让

根据《意见》及各地方关于“净矿”出让的规定，结合矿产资源勘查开发中存在的主要问题，笔者认为，“净矿”出让应当包括以下几方面内容：

(一)前置审查矿业权设置与相关规划的关系，确保规划上“干净”的矿业权才组织出让一般来讲，采矿涉及到矿山基建、矿石开采、选矿、矿产品运输和尾矿堆放、废水排放等多个环节，可能对自然保护区的土地、动植物、地质环境、水、空气等生态环境造成污染和破坏。为此，我国《矿产资源法》确定了重要地区限制采矿的制度。《森林法》《草原法》《水法》也对矿产资源开发涉及的森林、草原和水资源保护做出了限制性规定。《自然保护区条例》《风名胜区条例》《地质遗迹保护管理规定》《湿地保护管理规定》等行政法规和政策文件也涉及矿产资源开发和环境保护的规定。所以，矿产资源开发原则上应当避开上述区域。党的十八大之后，生态文明建设成为“五位一体”的重要内容。自 2017 年以来，全国范内开展的环保督察、“绿盾”专项行动等，要求矿业权退出各类自然保护区。所以自然资源主管部门在设置矿业权时，已经普遍要求进行部门联审，避开环境敏感区域等为保证矿业权出让之后，矿业权人能够依法进行勘查和开采作业，政府部门理应在矿业权让前，先行对拟设置矿业权与上述特殊区域是否存在重叠或者交叉的问题进行审查，减少矿产资源勘查开采过程中发生矛盾的隐患，这正是政府部门从被动接受申请到主动出让矿业权的要义所在。

(二)着眼于解决“矿地”矛盾，做好勘查开采与用地事项的衔接着眼于解决“矿地”矛盾，《意见》正式提出在“净矿”出让过程中，要做好与用地用海用林用草(用海用林用草本质也是用地问题)等审批事项的衔接，保证矿山企业取得采矿权后能够依法办理用地手续。笔者认为，“净矿”出让中关于矿地衔接，主要应当做好以下几方面工作一是矿业权出让之前应当核查拟出让的勘查开采区块是否符合土地利用总体规划(国土空规划，下同)要求，将来采矿权人办理采矿用地是否会受到规划制约。二是土地利用规划存在限制条件的，如果矿业权出让成功，应当依法启动土地利用规划修编程序，保障下一步矿业权人办理采矿用地申请符合土地利用规划要求。三是根据矿业权出让和开发计划，地方政府应当为采矿用地办理预留相应的新增建设用地指标，将来不得以没有建设用地指标为由，拒绝采矿用地办理申请。四是具备相应条件的，可以将矿业权和土地使用权一并出让。

(三)关注采矿作业相关的法定要件的审批，统筹考虑简化办理流程矿产资源开采作业，除了取得采矿权和土地使用权外，还需要事先编制矿产资源开发利用方案、矿山地质环境保护和土地复垦方案、水土保持方案，以及完成环评、安评、矿山初步设计等等，取得相应评审意见或者备案证明。“净矿”出让过程中，政府部门在开展矿业权出让准备工作时，应当关注和考虑上述文件编制及评审(备案)工作，事先做好不同部门沟通协调，降低矿业权人因上述情形无法在合理期限内开采作业的风险。

(四)依法依规处置原矿业权人已经形成的固定资产等历史遗留问题矿业权因到期等原因已经灭失，自然资源主管部门按照竞争性出让的原则，必须通过招拍挂方式重新出让矿业权。但原矿业权人在原来开采作业过程形成了包括道路、水、电等基础设施以及采矿其他附属设施在内的固定资产，自然资源主管部门在重新组织出让矿业权时，应当对原矿业权人形成的固定资产一并进行处置，这本身就是“净矿”出让的应有之义在各地矿业权出让实践中，自然资源主管机关进行矿业权出让准备工作时，将原矿山固定资产评估后纳入出让方案一并处置，是近年来矿业权招拍挂出让中常见的做法。实施“净矿”出让的建议“净矿”出让目前仍处于改革探索阶段，必须认识到矿业权出让和土地使用权出让的差异性，矿业权出让不可能像“净地”出让一样，一次性解决矿产资源勘查开采过程中可能面临的权利冲突或者制度管控的问题，期望一劳永逸是不现实的。(一)“净矿”出让必须实行分类管理，切勿搞“一刀切”不同的矿种、不同的开采方式、不同的区域，决定了“净矿”出让的实现程度，所以分类管理应当作为“净矿”出让的基本原则。《意见》规定，开展砂石土等直接出让采矿权的“净矿”出让，积极推进其他矿种的“净矿”出让，这就是分类管理的直接要求。其原因主要是砂石土的开采大部分为露天开采，其采矿用范围在矿业权出让时基本可以确定，砂石土开采过程中涉及的环保、安全生产、水土保持等问也相对较为简单，相关法定要件编制内容和结果相对固定，所以在砂石土采矿权出让之前，可以事先做好充分的准备工作，政府组织多部门进行联合论证和评估，解决采矿权和其他相关规划的关系，最大程度实现“净矿”出让。如果出让的是金属矿产的采矿权，其开采方式属地下开采，那么该采矿权将来要实际占用的地块位置是不确定的，需要根据矿山设计方案甚至施工设计来确定。根据其开采方法、选矿或冶炼技术、尾矿库设计等因素不同，其面临的环境评价、安全生产管理的结果可能也具有不确定性，所以出让地下开采的金属矿产的采矿权，其“净矿”出让至多能做到规划的干净、权属上的干净、已有资产的干净，但不能要求土地使用权一并出让，不能要求环评、安评等法定要件的写和评审工作由政府部门组织实施。(二)构建采矿用地保障机制和保护土地权利人权益不可偏“净矿”出让很大程度是基于解决“矿地”矛盾的需要。从各地“净矿”出让的相关规定看，有一种趋势是事先解决采矿用地可能涉及的土地以及地上附着的林、草、青苗、坟墓等补偿事宜，待矿业权人竞得矿业权后直接从政府手里获得采矿用地使用权。笔者认为，不区分具体条件，要求“净矿”出让要满足事先签订土地及地上附着物补偿协议，既不符合现行法律规定，实践中也缺乏可操作性。