煤炭型独立工矿区研究进展

煤炭型独立工矿区内涵界定

查阅相关文献资料，国内对独立工矿区的职能界定有着普遍认识，普遍强调其对资源及资源型产业过度依赖，但在独立性的界定上存在分歧。财政部2008年发布的文件《财政部关于独立工矿区和林区职工住房整体搬迁有关财务问题的通知》(财企〔2008〕33号)定义为地处偏远、缺乏城镇依托;原国土资源部2009年的文件《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》(国土资厅发〔2009〕51号)中提出独立性指独立于居民点之外;国家发展和改革委员会2013年发布的文件《关于实施__批独立工矿区改造搬迁工程的通知》(发改东北〔2013〕680号)较为明确的界定了独立工矿区，指出其远离中心城区，经济社会功能相对独立的特性。

学者对独立性的理解同样存在差异。黄金火[4]认为独立性指独立于城镇、村镇建设用地区之外;李松青[5]解释为远离城市、职工相对集中、承担社会职能较多;王婧仪[6]提出独立工矿区具备缺乏城市依托的特征;李倩等[1]总结前人研究成果，进一步指出独立性不仅是空间联系的孤立，也包括区域功能的自立;支航[7]概括性地指出独立工矿区具有类似城镇集聚效应的特点，并对其区划内容作出阐述。以上定义都突出了独立工矿区缺乏城镇依托的特征，但从动态性及发生学的角度考虑，资源开采及矿区扩张都是动态变化的过程[1]，单纯以定量为主的原则确定指标，会存在部分独立工矿区被排除在外的情况，如一些地处市辖区的矿区虽未远离城市，但因其属于某大型企业，从职工居住到生活基础设施因矿而起，缘矿而建，且独立于城市系统之外，就可归为独立工矿区的范畴[7]。

独立工矿区有煤炭、石油、有色金属、黑色金属和森林工业等多种类型[7]，本文将煤炭型独立工矿区定义为因煤炭资源开采及加工而建设，其空间和社会职能相对独立的区域。

2 煤炭型独立工矿区发展历程及特征

2.1 煤炭型独立工矿区发展历程

煤炭型独立工矿区因矿而起，缘矿而建，生命周期与煤炭资源开采的生命周期几乎同步[8]，除受矿产资源开采利用等内在因素影响外，政策引导等外部因素对其发展演化也有着重要作用。结合我国煤炭资源开发利用发展历程和相关政策制度变化，可将我国煤炭型独立工矿区的发展历程分为以下三个阶段。

1)成长期。建国初期，为响应国家政策号召发展重化工业，资源富集地迅速聚集了大量人口及物资，以开采和矿产初加工维持该地产业运作，受计划经济时期的政策引导及当地工矿企业主导，快速成长为新兴矿区[1]。此外，对近代煤矿进行整顿发展，形成公私合营、乡镇或地方煤矿[9]，由于该类矿区有一定的产业基础，矿区在此基础上得以迅速成长。处于成长期的煤炭型独立工矿区资源丰富，煤炭产业逐步成为当地的支柱产业，经济形势较好，工矿区社会稳健成长，发展动力十足。2)成熟期。改革开放以来，国 家 经 济 迅 猛 发展，促进了煤炭资源的需求量，煤炭资源开采规模步扩大，矿 区 企 业 得 以 迅 速 成 长 并 渐 趋 发 展 成熟[10]。随着潞安等14个现代化矿务局的成立和庞煤矿等107个现代化矿井的建成，煤炭产业和企业管理逐渐完善[10]。20世纪90年代，煤炭工业市场化改革使矿企拥有完全经营自主权，成为市场经济主体，实现政企合一的管理体制[10]。伴随生产及加工、后勤保障系统、公用事业及企业行政职能的完善，矿区人口快速增长，形成产业成熟、社会稳定、城镇繁荣的局面，社会经济发展水平达到峰值，在推进工业化和城镇化中占据突出地位。3)衰退期。2012年下半年开始，我国煤炭产能严重过剩、效益断崖式下滑使得煤炭行业跌入谷底[11]。国家能源局、国家煤矿安全监察局提出2013年全国淘汰煤矿数量1256处[11]，部分产能落后的矿区因而停产。2016年6月，由国务院国有资产监督管理委员会、财政部联合颁布的《关于国有企业职工家属区“三供一业”分离移交工作指导意见》提出独立工矿区剥离办社会职能的要求，在2018年底完成市政设施、医疗、教育机构、“三供一业”(供水、供电、供气及物业管理)的分离移交以及企业办消防机构的分类处理工作，煤炭企业不再承担与主业发展方向不符的公共服务职能[12]。矿区面临以矿为主导的产业发展停滞，发展动力不足、生态破坏问题严重等问题，煤炭型独立工矿区衰退迹象明显，转型任务迫切。

煤炭型独立工矿区由煤炭资源的开采而起，其时间演变是因多种内外因素共同影响而产生动态演化的过程。我国煤炭资源丰富，依旧存在新兴的煤炭开采地，新成长的煤炭型独立工矿区同样呈周期发展模式，但受政策制度的影响，已剥离企业办社会职能，成为单纯的生产空间[7]。

2.2 煤炭型独立工矿区总体特征

煤炭型独立工矿区独特的发展历程使得其产业、社会功能、空间、生态等形成独有的发展特征，总结如下所述。

1)对煤炭产业的过度依赖。煤炭型独立工矿区主要职能是煤炭资源产品的生产加工，因过于强调专业化功能，使其产业结构单一，社区基本以企业办社会的形式存在。受职业特性影响，矿区劳动人口比重大，职工生活依赖矿企现象明显。一旦煤矿企业关闭停产，矿区即面临前途暗淡，走向“消亡”的危险。同时，矿区周边村庄发展也依赖煤炭产业，当矿区出现发展困境时，周边村庄经济同样受挫。2)与城镇体系的割离和独立。大部分矿区地处偏远，与城市空间隔离，即使有些矿区紧邻城区，但在经济发展、社会服务和基础设施配置等方面保持着相对的独立性。城市辐射和带动难以波及，城市社会服务功能无法直享，致使其出现矿区与城镇双重基础设施系统及城市管理体系的现象[13]。此外，矿区与周边村庄规划长期难以协调，导致矿乡二元结构突出，成为城镇规划体系中的“孤岛”。3)矿区发展的阶段性。因过度依赖煤炭资源，使得煤炭资源在矿区生命周期中起主导地位，矿区发展因而呈明显的阶段性。处于成长期的矿区资源富集，煤炭产业发展顺畅，动力十足;成熟期矿区，炭产业已经形成一定规模，整个地区经济发展相对平稳;处于衰退期的矿区则由于资源枯竭或其他原因，煤炭产业发展停滞，接续产业更替缓慢[7]。矿区长期处于某一发展阶段，存在依阶段逐步推进的周期发展模式。4)环境问题的特殊性。煤炭资源开采因其特殊性以及开采方式的不同对环境产生不同的影响。井工开采通常会造成地面塌陷、沉陷积水、矸石山堆积等，露天开采则会遗留下大量的露天矿坑和排土场，这些采矿迹地的产生，不仅造成大量土地资源的破坏和浪费，还会对矿区环境造成较大扰动，造成矿区环境污染的加重和生态平衡的失衡，矿区生态环境修复和重建压力突出[14]。

3 我国煤炭型独立工矿区的研究进展

3.1 煤炭型独立工矿区的政策动向研究

我国的煤炭型独立工矿区形成主要受计划经济体制引导，因此政策制度的变化极大程度影响矿发展[1]。我国对煤炭型独立工矿区的政策演变是从重视生产效能、加强生产安全到优化产业链、关注生态环境再到矿区产业转型、生态环境修复等方面的动态过程。20世纪90年代以前，专家学者对于政策研究 多 为 产 业 发 展、企 业 管 理、生 产 安 全 等 方面[15-16];进入21世纪，随着“绿水青山就是金山银山”科学理念的提出，国家对于发展经济与保护生态之间的辩证关系日趋重视，专家学者将目光聚集在矿区的生态发展[17]及产业优化[18]等方面。随着煤炭型独立工矿区进入衰退期，其成为源型城市问题最为突出的部分之一，现有国家政策多为针对综合改革试点的城市，矿区转型与资源型城市转型扶持紧密结合[7]。自2012年以来国务院、国家发展和改革委员会、原国土资源部、科学技术部、工业和信息化部等先后出台一系列相关政策，支持独立工矿区的转型和振兴。2019年国家发展和改革委员会发布了《独立工矿区改造搬迁工程总体方案》，首次将独立工矿区改造搬迁和产业转型结起来，标志着独立工矿区转型工作进入新阶段，对统筹推进独立工矿区改造搬迁具有重要意义。高国力[19]、李维明等[20]基于国家政策研究，提出国家应尽快实施独立工矿区振兴战略，加强矿区发展的政策引导，加快制定发展规划，统筹解决矿区“去产能”后的发展问题。

3.2 煤炭型独立工矿区的经济转型研究

针对煤炭型独立工矿区经济发展，AUTY[1]首次提出“资源诅咒”的概念，指出自然资源的开采利用会成为地区经济发展的障碍;SACHS等[21]研究发现由于宏观经济政策的调控，发展中国家资源丰富地区经济增长缓慢;BRADBURY[22]认为矿区所服务的工业中心对独立工矿区产生剥削，资本从矿区流向工业中心，导致矿区缺少长远性的经济增长能力。除分析经济发展与自然资源发展关系外，部分学者也从民生视角探析矿区经济发展困境，如职工再就业[22]、社会保障[6]等问题。在经济转型策略方面，许学军[24]深入分析了煤炭企业与城市之间的关系，提出企业发展战略;杨显明[8]、胡瑞仲等[25]认为发展循环经济是矿区转型的重要方向，在转型中要大力发展循环经济，实现矿区发展由资 源 主 导 向 多 种 产 业 协 同 发 展 转 变;常 江等[13]以矿乡统筹为视角，提出矿区的转型发展需三产融合发展、改善人居环境、多方参与转型。

3.3 煤炭型独立工矿区的城市发展研究

随着煤炭型独立工矿区发展，一些矿区由点成面发展成为煤炭资源型城市重要部分[1]。国内学者主要从三个方面对此进行研究：__，基于矿城统的煤炭型独立工矿区研究。缪运兵[26]、张文忠等[27]以铜陵市、抚顺市等为案例，分析矿区建设与城市演化关系、本身的空间结构特点以及阶段发展特征，进而提出 煤 炭 型 独 立 工 矿 区 的 转 型 策 略;第 二，罗英[28]、姜淼[29]强调对工业遗址肌理和工矿历史文化的保留传承与发展，通过再利用和功能置换将废弃地转化为城市和产业转型的机遇和载体，使矿区产生新的转机;第三，从城市更新的角度，研究矿区人口外迁、交通不畅、基础设施落后等生活空间面临的困境，从建立综合评估机制、整合周边资源、加强交通建设、实行分开管理等方面入手，提升基础设施、公共服务设施建设水平，构建覆盖矿区及周边区域共享的城市服务设施体系，对煤炭型独立工矿区的旧片区进行综合改造和更新[30-31]。

3.4 煤炭型独立工矿区的生态环境研究

由于多种原因独立工矿区建设受“先生产后生活、重开发轻保护”模式影响，区域生态环境破坏严重且脆弱，相关研究主要集中在两个方面。__，矿山废弃地的生态修复。我国最早有组织的大规模的煤矿区生态环境治理是原煤炭工业部“六五”科技攻关项目 “塌 陷 区 造 地 复 田 综 合 治 理 的 研 究”[14，34]。高坤等[32]、虞莳君[33]、胡振琪[34]基于矿山废弃地实际情况，对废弃地进行土地复垦和景观设计，指出矿山废弃地的生态优化对煤炭型独立工矿区的转型起正面影响。第二，矿区建设用地的生态重建。借助“城市双修”的建设模式对已闭矿的矿区存量用地再开发利用，如徐州矿区、罕达汽镇等的生态环境规划[35-36]。在完成生态修复工作的同时，挖掘矿区生态景观与工业遗迹的再生力，在保护与发展中寻求平衡点以突破环境束缚。综合来看，基于生态修复的煤炭型独立工矿区研究多以地理学、规划学的视角强调生态修复、生态重建对煤炭型独立工矿区健康发展的重要性。

综合而言，我国对煤炭型独立工矿区的转型研究起步较晚，对矿区转型策略多以产业多元化发展为主，但转型模式如何因地制宜和优化改进，在目前研究中略显不足;针对资源枯竭型矿区的应对型转型研究较多，但针对不同发展阶段矿区转型策略研究较为薄弱。事实上，针对独立工矿区发展阶段性特征，处于其他生命期的矿区也需要规划引导，以预防“矿竭城衰”“矿尽区消”的情况发生。

4 未来研究展望

煤炭型独立工矿区的转型事关我国经济社会的可持续发展，然而不同发展阶段、地理条件及现状条件其发展模式各有差异，实现独立工矿区的持续发展，需要在界定标准、转型路径、土地利用、规划体系等方面进行完善。1)明确煤炭型独立工矿区界定标准。由于大多数矿区不是国家划定的行政区使其空间界线划分不清，同时，受城镇化和企业脱离办社会职能政策的影响，矿区空间格局发生改变，原有评定标准与实际情况存在差异，因此进一步明确界定指标和量化标准迫在眉睫，如煤炭产业占区域产业比重标准、矿区与中心城区距离、企业与地方政府之间的责任等，尤其要考虑产业结构已经发生转变的矿区，矿区性质与功能发生显著变化。只有明确界定标准，才能判定一个区域是否属于独立工矿区，便于未来政府确定对象，合理制定政策扶持。2)探讨不同生命期煤炭型独立工矿区的转型路径。煤炭型独立工矿区发展条件不一，导致其不同阶段的发展路径不同。成长期的矿区资源丰富处于建设发展阶段，虽未出现经济疲软，也要未雨缪，制定持续发展策略以规避风险;利用成熟期的区产业发展稳定、资金充裕的优势，及时转变发展模式，培育替代产业接续矿区产业有利于矿区的平稳转型;对于处于衰退期的矿区，需通过积极的政策和创新的思维，变被动为主动，变不利为有利，寻求替代产业，实现转向发展。唯有因地制宜，因时施策，才能更好引导矿区未来发展。3)推进煤炭型独立工矿区土地资源的综合利用。除了地下的乌金(煤炭)，矿区还拥有珍贵的黄金(土地)，鉴于煤炭资源的不可再生性，土地成为矿区接续发展的重要依仗。在未来的研究中，有必要加强对矿区土地资源的研究，摸清“家底”，做精评价，精准评估，确定矿区各类资源价值和开发优先等级，为矿区转型规划的编制提供科学依据，才是实现可持续发展的良策。4)构建综合的空间协调规划体系。进入后矿业时代，煤炭型独立工矿区在城市中承担何种功能?随着“循环经济”“城市双修”等政策的推动，矿区如何做到经济转型与社会公共利益平衡、产业重构与生态修复的联动、工业文脉与传统文化的传承创新、破除矿区“孤岛效应”，实现矿-城-乡协同发展?建立国土空间规划背景下的矿区空间协调规划体系必不可少。