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我国省市矿山储量动态管理的工作实践与思考

发布日期:2020-09-01  来源:中国矿业  作者:曲俊利  浏览次数:196
 1 矿山储量动态监管制度历史沿革

矿山储量动态监管制度建立的基础是当时我国矿产资源管理的现状和面临的主要问题,矿产储管理工作日益被忽视和弱化[2-4]。为了改变这种况,建立了以储量管理为核心的矿产资源行政管理基础,并赋予其应有的地位。1998年以来我国矿山储量动态监管大致经历了4个阶段[5]。

1)摸索阶段(1998~2001年)。我国的矿山储量动态检测工作起源于基层管理部门的积极探索和实践。1988年新疆和丰县、山西阳城县、陕西神木县等开展了储量块段管理。实践证明,储量块段管理需要比较严格的条件,未能大范围推广。2000年辽宁、吉林两省部分市县率先开展了储量动态监管工作,取得了较好成效。

2)试点阶段(2002~2004年)。2002年全国储量管理会议提出建立科学的资源储量核实监督机制,随后出台了《关于开展矿产资源储量检查检测试点工作的通知》(国土资发〔2002〕187号),选择重庆等7个省份作为试点单位。各试点单位对建立矿产资源储量动态管理机制进行了积极探索,积累了大量的经验,试点效果反响很好。试点结束后,又有17个省份陆续开展此项工作。其中,监测矿山数超过50%的有 5 个省份 (辽宁、河北、山西、贵州、山东),比例最高为山东,达74.9%,所监测的矿山量也是最多的,达5006个;监测矿山数在10%~50%之间的有8个省份(吉林、陕西、新疆、云南、江苏、湖北、江西、广西);其余省份监测矿山数在10%以下。

3)总结推广阶段(2005~2007年)。2005年在总结24个省份工作经验的基础上,原国土资源部决定在全国全面开展此项工作。为此,根据现行的法律、法规、规章和原工业部门有关矿山储量管理规定与技术要求,在7个省份试点总结和其他17个省份经验的基础上,研究起草了《关于全面开展矿山储量动态监督管理工作的通知》(国土资发〔2006〕87号),在全国范围内推广矿山储量动态监督管理制度。

4)规范阶段(2008年至今)。为使矿山储量动态监管工作更加规范化、制度化,各级自然资源主管部门加大了制度建设力度,原国土资源部印发了《国土资源部关于印发<矿山储量动态管理要求>的通知》(国土资发〔2008〕163号)和《国土资源部关于健全完善矿产资源勘查开采监督管理和执法监察长机制的通知》(国土资发〔2009〕148号),各地方自然资源主管部门也出台了一系列规范性文件[6]。

2 工作取得的成效和经验

矿山储量动态监管对掌握矿山资源家底,保障国家和矿业权人权益,促进矿山企业珍惜和合理开发利用资源发挥了重要作用。同时通过管理方式方法转变,把矿山储量管理与储量登记统计工作、矿业权人勘查开采信息公示工作结合起来,有效提高了矿产资源行政管理水平。

1)掌握了矿产资源储量动态变化,提高回采率。过去矿山资源储量统计基本是依靠企业自报或估算的数据,部分矿山的资源储量变动数据可靠性较差、随意性大。通过储量动态管理可以及时摸清矿产资源储量家底,按年度对矿山储量年报进行审查。根据储量动态监管获得的数据,计算出的回采率可与资源补偿费收挂钩,提高回采率可少交资源补偿费,采矿权人在经济上合算,产生了提高回采率的内在动力。

2)完善制度规范,实现高效科学管理。为了规范矿山储量动态监督管理行为,各地在自然资源部(原国土资源部)制定的规范要求基础之上,结合本地实际出台了相关文件,指导开展矿山储量动态监管工作。福建省先后出台了《福建省矿山储量动态监督管理办法》(闽国土资综〔2007〕88号)、《福建省国土资源厅关于矿山储量动态年度报告有关事项的通知》(闽国土资综〔2013〕297号)。2018年将矿山储量管理相关条款列入了福建省政府规章《福建省矿产资源监督管理办法》的修改内容,现正在办理中。

3)实行分级分类管理,明确责任,提升监管效率。陕西省矿山储量动态监管工作由省市县三级协同开展,分工负责。省厅负责全省动态监管工作的组织、指导、协调和有关制度的制定,大型矿山储量年报的组织审查、部省发证矿山的储量年报的抽查和实地核查工作。市局负责本辖区内矿山储量动态监管工作的组织实施,中型及以下规模矿山(砂石黏土矿山除外)储量年报的组织审查、市级发证矿山的抽查和实地核查工作。县级自然资源主管部门负责辖区内矿山储量动态监管日常工作的具体实施;砂石黏土矿山储量年报的组织审查、县级发证矿山的抽查和实地核查工作。省市县三级分工,有效保障了资源储量年度动检工作每年正常进行。福建省根据实际,建立了以属地监督为主的模式。在分级管理上,根据矿种、规模分别由市局和县分级审核,其中,大中型(储量规模)的萤石、石灰岩、属类和设计井型9万t以上的炭矿产提交的矿山储量年报由市自然资源局审核,其他矿山储量年报由县自然资源局审核;在分类指导上,实行重点监管和一般监管并行[7]。根据矿种和规模,建立两类储量动态监管模式,重点监管需要提交矿山储量年报,一般监管要求矿山向县级自然资源主管部门提交报送矿产资源/储量报表。

4)充分利用信息化,提高储量管理水平。山东省启动了山东省矿产资源储量动态监管服务平台研发。该平台以2009年全省储量核查数据为基础数据,结合矿产资源储量库、登记库,建立储量的动态监管基准数据库,完善储量动态监测数据信息,及时掌握全省资源储量变化情况,将审批与监管统一到一个平台,实现数据融合,多库合一,一个平台管到底,提高了储量管理效能。云南省建成了以核查成果数据库为基础、以块段为基本储量数据单元,整合矿产资源登记库、统计库、储量空间库、矿业权管理库、开发利用库等6类矿政管理数据管理数据库的矿山储量动态管理基准数据库,实现了以块段为最小数据单位按“块段-矿体-矿山-矿区”模式的空间数据双向管理,能够为不同处室现行管理的数据库系统提供年度矿山现场实测数据。

3 制度执行过程中存在的主要问题

3.1 法律基础薄弱,约束力不强

矿山储量动态管理是矿产资源储量管理的重要环节,关乎矿产资源的节约、集约与合理利用,实现矿产资源国家所有者权益,然而现行的《矿产资源法》《矿产资源法实施细则》《矿产资源开采登记管理办法》等法律、法规没有明确规定其法律地位,矿产储量动态管理法律基础薄弱[8-10]。

3.2 基层管理部门重视不够,矿山企业履行法定义务意识不到位

矿山储量动态管理技术性强,费时、费力,见效慢,基层自然资源主管部门和矿山企业普遍不重视。基层自然资源主管部门人员少,技术力量弱,只能聘请专家对矿山储量年度报告审核,矿山实地检查少,对储量动态管理疲于应付。矿山企业从开采效益、最低开采规模、产能、税费、生态环境等政策原因衡量,普遍缺乏长期的科学合理开采规划,在储量管理上,以能交差应付为目标。自然资源主管部门和评审专家对储量年度报告数据只要系统符合逻辑即予通过审核,不能反映矿山的实际情况,少数矿山储台账历史欠账多,资料缺失严重;有的储量年度报告数据矛盾不自洽;有的文图表不一致;个别编制单位闭门造车,采用理论反算而非实际测量数据[11]。由于各级重视不够,导致矿山储量动态年度报告“不严不实”,质量不高。个别自然资源主管部门对储量年度组织审核的时间滞后,工作总结上报不及时[13]。

3.3 地质测量工作不到位,要求难以达到

目前部分矿山企业尚未设立地测机构,已设立地测机构的,也存在无地测人员或人员配备不足的现象。矿山实测一般是为井巷开拓提供依据,仅限于工程测量,资源储量估算、储量台账、年报和相关图件的编制规范化程度不高,无法起到有效掌握矿

储量变化和指导矿山生产的作用,也给自然资源主管部门的监管带来了困难。一些地质测量机构不

到现场核查,致使储量年报的真实性受到质疑。

3.4 基层矿产资源主管部门技术力量薄弱

矿山储量动态管理是一项政策性和专业性较的工作,现行的管理办法对各项指标数据划分较细,具体工作人员需具备一定的专业技术知识。但矿山储量动态管理工作主要在基层,市、县自然资源主管部门不同程度地存在矿产资源储量管理人员和技术人员缺乏、业务不熟练等问题,矿产资源行政管理伍自上而下存在明显的“倒金字塔”现象,上面千万绪,到了基层可能只有一人应付,基层队伍的这种状况,很难应对点多面广、任务重、工作量大和技术要求高的矿山储量动态监管工作以陕西省为例,据统计,全省12个市级自然资源主管部门矿政管理科(处)室中,有5个没有配备地矿及相关专业工作人员,约70个县级自然资源主管部门无相关专业工作人员,日常监管和相关资料审查应对乏力,储量动态监管工作难以深入推进。

3.5 基层自然资源主管部门储量核查经费存在困难

开展矿山储量动态监管涉及矿山储量动态检测、年度储量检测报告审查、管理部门经常性下矿检查和聘请地测机构进行实地抽查等工作,这些都需要相应经费作保障。部、省工作方案中都要求各地安排专项工作经费,但因没有明确经费渠道和具体的方案或办法,实际上基层工作费落实有限[9]。福建省在省级层面工作经费有保障,每年大有200万元。但据统计,还没有市级或县级自然资源主管部门从本级财政落实了专项经费,有的县级自然资源主管部门在审核年报时,由矿山企业支付专家审核的报酬费用。由于经费得不到保障,影响储量动态管理工作的顺利开展。

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