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我国稀土出口的管制经济学分析

发布日期:2020-09-04  来源:黄金科学技术  作者:吴泽斌  浏览次数:185
        我国稀土出口管制的演变历程

通过梳理我国稀土出口的发展模式与相关管制政策的演变历程,查阅商务部、国家统计局等相关部门公布的调查数据,将我国自改革开放以来土出口管制的脉络大致划分为 3个阶段,分别是自由放任阶段(1978~1998 年)、严格管制阶段(1998~2014年)和全面管制阶段(2014年至今),各阶段的稀土出口管制状况如图1所示。

1.1 自由放任阶段(1978~1998年)

自改革开放以来,我国稀土产业迅猛发展,稀土开采、冶炼和出口等规模不断扩大。但长期以来,由于我国对稀土资源的国家战略价值与社会价值等认识不到位,稀土资源出口处于粗放的发展模式,表现在:相关政策不健全,社会力量薄弱,片面追求经济效益,忽略生态、社会等效益,忽视社会公众的利益诉求,在国际稀土市场上缺乏话语权。在自由放任阶段,尽管国家大力推广稀土资源开发出口,但并未出台比较健全的管制政策,缺乏政府监管,也未出现相对独立的民间协会,几乎没有社会性监管,社会公众的稀土开发出口保护意识严重缺失。我国稀土资源储量占据世界第一,随着开采、冶炼技术的进步和国际稀土市场需求的刺激,我国稀土出口量逐年增加,在资源地众多中型企业如雨后春笋般冒出,稀土行业市场集中度低,同行业竞争极为激烈,缺乏规模经济效益,市场力量难以发挥应有的作用。此外,由于该时期我国稀土企业深加工技术不完善,自主创新能力较弱,稀土储量优势没有转化为价格优势,产品价格低廉,经济效益低下。

1.2 严格管制阶段(1998~2014年)

长期高强度的开发出口,使得我国稀土资源快速消耗,生态环境问题日益突出,各类社会矛盾日趋尖锐。针对我国稀土出口现状,1998年起我国对稀土出口进行严格管制。在这一时期,公众的律、安全和环保意识逐渐明晰,国家逐渐出台一系列稀土出口管制政策,并初步营造出我国稀土出口产业发展所需的国内市场环境,但社会力量发展依旧缓慢,稀土资源价值未完全发挥,行业投机行为积习难改,引发国际经贸争议。最具代表性的是 1998年我国为规范稀土资源出口实施“配额制”。之后我国又陆续出台了部分管制政策:禁止外商在我国建立稀土开采企业的规定,对部分稀土出口产品征收关税,将稀土列入国家重组战略的目录,限制稀土等部分原材料的出口等。但经过十多年的发展,“配额制”本身的弊端逐渐显露,这种管制稀土资源出口的政策也使我国在国际社会中被频频发难[14] ,美国、欧盟等西方稀土应用大国反应尤为强烈,并于 2012 年 3 月向 WTO提 起 了 贸 易 申 诉 ,裁 定 我 国 出 口 管 制 措 施 规[15-16] ,当前稀土出口管制始终是我国与西方稀土应用大国之间经贸争议的焦点[17] 。严格的管制政策却没有带来预期的管制效果。稀土开采出口业与个体的法律意识还停留在初级阶段,没有转化为自律行为,公众对稀土出口也未体现出外部监督意识。我国稀土行业协会于 2012 年才刚刚成立,对全行业的影响力也相对有限。稀土出口产品的资源价值未能完全体现,以中低端为主、高端产品较少,稀土资源的商业、社会等价值远未发挥出来。另一方面,稀土行业投机行为积习难改,部分企擅长抓住政策上的漏洞,没有稀土开采资质的小司或个人盗采问题时有发生,违法、违规行为屡不止。部分企业与当地政府合谋,掠夺式开挖、非法走私稀土矿藏。

1.3 全面管制阶段(2014年至今)

随着世界经济的飞速发展,尤其是高新技术产业的巨大进步,稀土资源在国际经济社会中的重要性不断提高。自 2014年“稀土案”以我国败诉落下帷幕以来,为更好地调整稀土行业政策、促进稀土资源的合理开发利用,我国开始对稀土资源出口进行全面管制。通过逐步调整管制政策,我国稀土行业出口转型步伐加快,高端发展成为核心,国家管控、市场调控和社会监督“三位联动”的稀土出口管制体系逐步建立。

2014 年 7 月 31 日,我国正式启动稀土收储(国储)并实施稀土出口许可证管理制度。“配额制”被出口许可证管理制度取而代之。近年来,政府不断强调要加快稀土行业的产业结构转型升级,社会共建可持续发展之路。稀土出口问题已经被纳入稀土全行业政策、规划和管理之中。党的十八大以来,我国确定了大力推进生态文明建设的战略决策,对稀土出口的管制包含生态环境保护和利益补偿等多个方面。

2019年5月20日,习近平总书记考察了赣州市稀土产业发展情况,随后国家发展和改革委员会相关司局就稀土产业问题接连召开了 3次会议,针对稀土环保、稀土产业链和稀土高阶发展进行了探讨,稀土产业有可能出现新阶段的政策规范。社会公众可以通过微博、微信等新社交媒体渠道监督稀土企业的开采、开发。稀土行业协会等民间组织经过近 10 年的发展也已经初具规模,在协调国家管制与稀土出口企业、个人间的冲突方面起到越来越重要的作用。国家与社会公众对稀土出口管制的需求不断增强,市场环境也得到进一步优化。总的来看,我国稀土出口政策随着内外部环境的变化和人们对稀土认识程度的变化而在不断调整,在一定程度上控制了我国稀土出口量,推动了稀土行业的转型发展,但对于在管制过程中如何维护国家安全、保障社会公众的利益以及平衡多方权益,现有政策中有待进一步细化和落实。

2 我国稀土出口管制研究的理论视域

2.1 稀土出口管制经济学的适应性分析

自 20 世纪中后期开始,西方国家学术界热于从经济学的角度研究政府管制问题,管制经济学应运而生[18] 。管制是政府行政机构按照一定的法规对被管制者制定并实施的一系列行政管理与监督行为[19-20] 。虽然我国学术界对管制经济学的研究较西方国家起步晚,但经过几十年的发展,相关研究领域也在逐步拓宽,由最初的以管制理论和济性管制为主逐步向多种管制手段相融合的方向发展[21-22]。

随着管制实践的不断变化,管制经济学理论体系也处于动态变迁的进程之中,一般意义上讲,管制经济学包括两大管制理论:经济性管制理论和社会性管制理论[23] 。但是在管制经济学理论与实践的发展历史中,经济性管制理论和社会性管制理论并不是独立的,而是相互融合并存的。在管制经济学不断发展的过程中,经济性管制形成了进入、价格、激励性和不对称管制等众多管制理论,社会性管制也形成了卫生健康、安全、外部性与环境管制等多种管制理论。作为政府管制目标的“公共利益”是解释经济性和社会性管制的最好理由[21]以庇古为代表的“公共利益”理论的核心是公众利益最大化,认为政府管制能够减轻市场失灵导致的福利损失,实现公众利益的最大化[24] 。由于经济活动领域的价格、信息不对称和垄断性等对国家战略安全和社会公共利益产生影响,需要经济性管制;为了消除经济活动对社会公众健康、安全和态环境等的影响,需要社会性管制。政府对相关行业进行管制是出于公共利益的目的,是融入国家战略与保障社会公平公正的重要手段。经济活动中环境生态破坏等负外部性的消除、部门与私人利益的平衡、产业升级的需要以及拥有市场话语权等是政府管制的主要需求。运用管制经济学的“外部性”、“部门利益”和“激励性”管制论可以有效解释这类需求。根据“外部性”管制论,私人(企业)的经济活动可能对外部产生影响[25] ,但对于政府管制来说,更多的是针对所引发的负外部性问题。根据“部门利益”管制理论,管制方与被管制的企业利益是相关联的。在经济活动中,政府官员追求政绩、企业追求利润,政府在经济活动中运用相关权力为企业或个人服务来达到双方利益的平衡,忽视或损害社会公众利益。根据“激励性”管制理论,通过给予受管制行业企业、个人和组织等激励政策,可以使相关行业提高内部效率、焕发出新的活力,消除经济活动中的信息不对称性,增强全行业的竞争力。“公共利益”管制理论、“外部性”管制理论、“部门利益”管制理论和“激励性”管制理论在不断发展的过程中走向了“范式的融合”。

以管制经济学相关理论为基础,借鉴相关研及实际情况,构建我国稀土资源出口管制的适应性分析框架。以维护社会公共利益为核心,运用“外部性”管制理论分析我国稀土出口引发的众多外部性问题;运用“部门利益”管制理论分析我国稀土出口过程中公共部门、企业集团与社会公众之间的利益关系;运用“激励性”管制理论分析我国稀土资源出口过程中的道德风险、竞争不足和创新发展等问题。

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