露天矿外包生产及风险管控

随着我国推进经济供给侧结构性改革，生产要素深度市场化配置，对传统经营模式的露天矿山产生了强烈冲击。就小龙潭露天矿来说，体现在市场决定煤炭产量，气候因素制约露天作业，造成生产忙闲不均。传统的固定用工方式、“三八工时制”和产能设计等难适应弹性生产和忙闲调节，传统矿山企业设计和生产管理难适应市场变化。矿山预期投入的人力、资金、技术装备等生产要素可能会由于矿产品市场突然萎缩，产能闲置造成低效、无效投入，甚至引发矿山负债破产，当矿产品市场需求突然上升，又会因一时投入不足，丧失市场机遇。市场供给侧结构性改革中经济增长机制进入效率驱动和创新驱动发展阶段，从数量向效率和质量型增长转变[1]。环保、安全高效、智能化是矿业政策的改革导向。以上因素正在悄然改变矿山核心竞争力要素，安全高效、绿色和智慧化矿山建设正在引领采矿业创新发展。传统型矿山生产组织和自身单打独干已适应不了市场变化和行业创新引领。相对于井工矿，露天矿生产不受空间、地质等特殊条件限制，施工建设和技术装备通用性强，社会化建生产和技术开发力量可深度广泛参与。新供给主义经济学将劳力、资源、资本、技术与创新、制度与管理等看作市场化生产五大要素[2]。露天矿除搬不动的天然矿藏资源是矿山产权和生产要素的根本依附外，其他要素如劳务、生产施工、资本、技术开发、管理咨询等矿业市场服务应有尽有。为顺应市场竞争，传统经营模式的露天矿通过外包，实现生产要素市场合理交换和配置，成了一条市场化便捷对接、操作性强、灵活调整的生产途径，正越来越广泛运用。

2 外包生产带来的便捷性

外包给露天矿带来高效生产和创新发展，应对市场波动和露天作业季节变化，降低生产成本，精简组织管理等多方面有明显助推作用。

2.1 利于灵活用工和弹性生产

计划经济时代，一份合同固定矿工身份终身制，有保障队伍安全稳定的优势，但固定用工体制机制不灵，工效低，现有劳资法律难适应灵活用工调整。随着我国劳动力质量提升，社会不断涌现技能和智力型自由职业者，从普通到脑力型的劳务公司应运而生，为矿山劳务和技术外包带来了灵活用工便利。市场经济时代，市场对资源配置起决定性作用，处于工业经济生态链源头的矿产量是市场动态决定，气候变化影响露天作业。因此，露天矿生产忙闲不均，弹性生产是常态。在剥采作业计划中，通过外包实现弹性生产，更利于矿山动态平衡剥采比，保障矿山经济运行在合理区间。

2.2 颠覆传统矿山企业设计

我国实行矿产资源国有化，传统矿山大多是国家经营，矿山企业设计是从产能规模、地面设施、设备选型、人力资源配置、机构设置等要经过一套完整设计。随着矿山生产深度融入市场，生产要素市场化配置，传统矿山企业设计不合时宜，社会基建力量可随时进入露天生产施工建设。

我国基建行业赢得国际社会广泛赞誉，在外包生产管理中发现，社会化基建施工力量甚至比矿山自有施工力量更胜一筹。因此，露天矿围绕矿权这一根本依附，发展重点会是引领矿业发展的新标准、新理念等核心技术与创新，矿山主体责任将围绕生产营销、安全监管、资源开发和市场垄断占有率等提升管理质量，实施具体生产活动通过市场外包。矿主资买设备、大量招工、建房、设置庞杂机构等都成为过去式，小而全的矿山企业设计模式不合时宜。在核准生产规模内，市场决定产能，市场化外包更利于露天矿山灵活组织生产，实现低投入高产出。

2.3

让矿山甩掉不必要的包袱

外包协会曾进行一项研究显示，外包使企事业节省 9%的成本，而能力与质量则上升 15%。通过业务外包，把一些重要但非核心的业务或职能交给外面的企业去做，这样能节省大量成本，有利于高效管理[3]。来源不同权威资料，在矿产市场发育的国家矿业公司并不养队伍，矿产勘查、矿山生产建设大多通过与市场上的服务公司签订合同解决。对于我国还留有某种行政化色彩的国有矿山来说，通过外包，推动了国有矿山走向市场化，放下矿企办社会的行政包袱。此外，通过外包市场比较，更新管理理念，借助社会先进生产力实现创新增值发展。

3 外包生产常见方式

实践中，什么情况适宜外包生产?如何外包?往往取决于矿山自身实际、地区矿业服务市场条件和生产要素比较优势等情况，需要进行矿权维护、创新引领、外包法理性、绩效和风险预判等多方面外包可行性综合评估。

3.1 生产拆分外包

这是目前常见的外包生产方式。露天矿结合生产实际，按类别和规模拆分为不同项目，进行生产优化调整，发包给不同的社会施工力量。为应对煤炭市场波动和气候干扰露天作业，造成剥采不均衡，生产忙闲不均，自购设备使用效率低等不利因素。近年来，通过摸索，开采生产、修缮维护、部分技术设计与开发、劳务、中介服务等生产，根据生产动态需要，分类分项发包。为避免大型项目受制于__承包商长期垄断，拆分为多家竞争性外包生产。通过外包，抓牢生产主动权，平衡剥采比，调节生产忙闲不均，避免低效的人、财、物投入。

3.2 生产整体外包

主要运作模式是矿主只依法持有开矿需要的相关证照，保留必要的采矿、地测、安监、机电、经济管理等主要技术和生产营销管理团队，矿山遵照有关安全生产法律和技术标准等，自主决定开采生产和产品营销。矿山所有生产全部外包给一家或几家分包商。实质是矿主只依法占有矿权，享有矿藏开采经营权益，围绕工商法人市场主体地位，履行安全生产主体责任，尽可能利用社会生产力量，一揽子对外发包生产。矿主要做好的事是用好矿权，与地方政府和社会打好交道，确保矿山开采符合国家政策导向、法律法规和技术标准，实现市场利益__。在安全督查中发现，中小型露天矿生产规模小，组织管理简单，整体对外打包相对操作容易，能为矿主节省大量基建投资。有的承包商干脆挂名矿业公司，承包矿山全部生产，实则无任何矿权，属于典型没有矿山的矿业公司。据不同权威资料介绍，国际矿业巨头是以占有矿藏储量，调控出矿量，形成资源和矿产品市场垄断格局，不养队伍，不组织、领导和实施具体生产活动。矿山大量人员和设备不一定是矿主所有，矿山全部生产是通过外包或其他生产投资方式来完成。

3.3 产学研结合外包

这种方式属于生产技术开发，适用于有规模效益，发展潜力大，应用前景好的矿山前沿技术和管理服务，是矿山获取外部技术和管理服务支撑的创新增值生产，不同于一般的生产实体外包，其外包模式、运作机理、绩效评估等具有研发外包特点[4]。是矿山向科技和管理要效益，科技深度融合生产，实现高质量创新发展的重要方式，能降低矿山研发投入风险，实现多方合作共赢。近几年来，小龙潭矿务局建设矿山局域网，摸索推进矿山信息化建设，实现变配电无人操作，部分技术、咨询、管理服务等智力型生产，是通过产学研结合的外包方式进行。实际上，从生产要素的集约程度看，矿山开采已进入资本密集型和技术密集型的现代矿业发展。矿山要“机械化减人，智能化换人”，建设绿色矿山、智慧化和无人化生产矿山的美好前景，自身存在技术开发短板。利用比较优势，通过外包生产，让专业的人做专业的事，实现了自身不会做，但又不得不做的技术开发。技术密集型产业发展中，技术的贡献度高，技术开发费用大，风险大，利润率也高[5]。产学结合的外包方式能优势互补，降低风险，具有广阔的应用技术合作开发空间。国外露天矿无人化生产方面，澳大利亚露天矿已实现无人驾驶汽车远程调度运输[6]。

4 外包生产的几种危险倾向及风险管控

露天矿外包生产带来的诸多好处是显而易见，简化了矿山企业设计和组织管理，降低生产成本，增强市场竞争力。但是事物总是辩证存在，有正效应，就会带来负效应。在实践中发现，外包也带来下列弊端，矿山要高度重视，做好风险管控。否则，会带来灾难性后果。

4.1 惰性依赖思想

近年来，外包生产效果屡试不爽，部分人员因此产生片面依赖外包的惰性思想，把自己不懂、不好干、不愿干、干不好的一包了之，缺少学习创新动力和解决问题的自主性，慢慢降低矿山生产技术和管理能力，甚至缺失外包项目相应的质量管控和绩效评估，根本上动摇矿山自身实体能力根基，降低生产组织能力。事实上，外包不是简单的买卖关系，是双方合作与竞争、服务与利益博弈的共生关系，自己弄不清楚的事，不可能达到满意结果。产生依赖思想的根源是矿山内部对人力资源开理缺乏有效的激励考核和组织培养，导致矿主与雇员之间在“公”“私”的利益交集和未来发展方面缺乏更多的归属认同感，雇员失去学习前进动力。矿山不论采取外包还是什么生产方式，都要坚持创新是__动力、人才是__资源[7]。因此，居于市场主体地位的露天矿要围绕矿权这一根本依附，发展自身市场互补优势，强化人才核心竞争力，培育一支技术精，懂管理，有高度责任感和忠诚度的矿山生产营销团队，避免过度依赖外包，降低自身实体能力。

4.2 忽视安全生产主体责任

惰性依赖思想带来的必然结果是缺失主体责任。外包生产中，矿方和承包方的合同法律地位双方平等，但矿方是发包方，居于主导地位。因此，矿方会利用定作合同的主导优势，在依赖思想作用下，忽视和推卸自身安全生产主体责任，导致矿山安全质量控制能力下降，面临监管失控的重大风险。安全生产监管实践中，发包方占有相对主导优势，利用承包方急于揽到工程的心理，不恰当地将一切责任风险甩给承包方，对承包方的资质、能力和信誉等审查把关不牢，监管不严，甚至侵犯承包方的安全生产合法权益，导致外包工程领域存在典型的以包代管、层层转包盘剥、降低质量标准、频发事故等问题，露天矿外包生产毫不例外。承包发生事故，同样列入矿山事故指标，矿主要依法承担安全监督主体责任。司法案例启示：监管不到位，不具备安全条件，承包方资质不达标，无民事履约能力等，发包方都要承担连带责任风险[8]。

我国矿业安全监管是将一座矿山作为一个安全生产主体责任，依法取得采矿许可证等相关证照，而一个矿业集团或矿务局下辖多座矿山，工商营业执照一般是集团公司或矿务局一级依法持有，具有由此产生的合同法律效力，这就出现矿山安全生产主体责任和工商法人主体责任不是同一级行政组织。工商法人主体追求经济利益__，有顶层权责，矿山承担安全生产主体责任，目标、权责和主体责任不统一，出现发包生产行政办公流程拖拉冗长、经营监管推诿、协调不到位等到现象，导致外包生产主体责任落实不到位。此外，行政内耗会消纳外包生产带的高效溢出效应。

在外包安全生产监管中，由于具体组织生产是承包商，矿方对安全质量控制面临某种不可控、不可预知状态，也会抬升安全质量风险。因此，安全质量监管不仅不能弱化，更要提升安监能力，加大监管力度。矿方在落实安全质量风险管控方面，外包生产从发起项目计划、审批、招投标、施工、验收使用等每道环节，都要落实和完善相应的安全质量管控标准，明确内部管控责任，都不能缺失安全生产主体责任。

4.3 弱化市场主体竞争力

外包是一种生产经营模式，是矿山利用市场服务，将非核心生产活动外包给具有成本低廉、技术开发更专业的服务商，巩固核心优势，实现生产要素优化组合，达到矿山生产安全高效和经济利益__，创新引领矿业发展。但不顾实际，缺乏科学决策和有

效监管，盲目外包会削弱矿山市场主体竞争力。

1)外包会围绕长官意志，外包立项和管理脱离实际。外包项目从发起项目计划、审批、招投标、实施、验收和使用等环节，会出现前期调研不足，中期把关不牢，后期运行不切合实际，外包脱离预期效果，花冤枉钱，反而不利于提升管理效率和经济绩效。此类情况在产学研结合的智力研发型外包中容易发生。因为一旦承包商按约定完成合同标的，即使矿方发现技术不适用，管理服务不切合实际，外包绩效不理想等情况，一般而言，矿方都要按合同支付费用。而且，由于依赖思想和弄不清楚，还容易被承包商忽悠。

2)内控不严，工作人员借助外包夹带私货，带来重大廉政风险。外包不是法人代表的个人活动，是包括法人代表在内，有关人员代表矿方，对外组织外包生产的一系列活动，是对外竞争与合作的特殊市场经济活动。因此，外包生产中，每个参与人都有责任维护好矿方的市场主体经济利益。一旦矿方内控不严，容易带来内鬼挖墙脚的重大廉洁风险。尤其是国有矿山，容易被化公为私，借助外包进行内外勾结，侵蚀矿权，给国企矿山带来重大经济损失。

3)外包生产中，会出现维权和合同风险分析不到位，自身监管疏忽，造成合同质量缺陷、理解分歧、资质信誉度低等问题，通常容易带来合同扯皮、毁约和赔偿等民事法律纠纷。有的矿山出现承包毁约，反客为主侵占矿权。外包不同于买卖营销，是矿山内部生产经营科学决策、监管控制和对外商务竞争能力的本质飞跃是内部管理效率和经济绩效在提升前进。矿山要做好外包生产，必须有一套与之相适应的科学决策和监管体制，建立健全相应的制度、廉洁风险防控和绩效评估体系，参与人员应主动维护好矿方市场主体经济利益。

4.4 带来治安保卫风险

露天矿大量生产设备、报废物资、矿产品等通常处于露天状态，容易成为不法分子觊觎目标。多年前就时常发生被盗、破坏和偷抢矿案件，严重破坏矿山正常生产生活秩序。露天矿大量工程外包，面临大量社会人员进入矿区，良莠不齐，同行竞争易诱发治安民事矛盾，这些都加大矿区治安保卫风险。因此，外包生产还要做好治安风险管控，加强监管协调。在不侵犯公民合法权益的前提下，将合同施工人员的身份信息纳入治安管理范围，掌握施工人员与施工单位的劳动关系，与合作方加强治安管理协作，避免矛盾纠纷和不法分子钻空子。对内加强治安保卫宣传教育和内控管理。

5 结 语

实践证明，露天矿外包生产带来经济、技术和管理等便利是多方面，但露天矿更要结合自身和市场比较优势，培育一支素质硬、靠得住的技术和生产营销团队，做好外包风险管控，提升外包生产经营监管能力，才能在竞争与合作中，应用好外包生产方式。