基于地勘单位改革的地质环境工程PPP模式探索

引 言

改革与发展的辩证关系告知我们，地勘事业单位改革必须以发展的成果作支撑。自20世纪90年代以来，地勘事业单位即已明确了两大转产目标。其一，以地质勘查为起点延长产业链条，实现勘查开发一体化、探采工贸一条龙。其二，以传统的钻探、坑探技术为核心，发展岩土工程技术，立足工程勘察与基础施工，取得高级别的工程建设总承包资质，由建筑基础施工向工程建设领域全面拓展。然而，历经二十余年的艰辛探索与实践，仍未能实现当初所设想的产业结构、队伍结构调整目标。对此，业内外有识之士一直在积极探索新的经济增长点，然而却始终没有跳出概念化的圈子，真正落到项目实施上来。或者说，只是简单地指出了模模糊糊的发展方向，却未能回答出新的发展领域究竟能在多大程度上改变地勘事业单位的产业结构，进而能在多大程度上以发展的业绩支撑地勘单位改革的推进与到位。当下地勘事业单位期待能够寻找到助力转企改革的“他山之石”。本文基于SWOT分析，对以地勘单位为主体的地质环境PPP模式进行探讨，以期对地勘行业培育新的经济增长点和推进地勘单位改革发展有所助益。

1 地勘单位开展地质环境工程的发展前景与障碍因素

党的十八届五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，集中体现了我国“十三五”时期乃至更长时间经济社会可持续发展的基本要求。大力实施地质环境工程并探索地质环境工程的管理模式将是今后一个时期地勘行业发展与改革的重点任务。

1.1 发展前景

地质环境工程的客体对象是，因自然和人为因素导致的人与自然非和谐的地质类环境问题。主要构成是，矿业开发和工程建设对地质环境造成的物理型、化学型、生态型的损毁。表现突出的主要领域包括：一是因露天或井下矿业活动对矿区地质环境造成的破坏;二是因城市建设或地下水开采对城市地质环境造成的破坏;三是是因工业污染对农业地质环境造成的化学性损毁。当下具有实施潜力的主要项目类型如下：

(1)矿产资源深部开采政府示范工程。“攻深找盲”必将以超深的露天或井下开采为接续，投资风险大、环境成本高，需要政府、企业、民众共同参与实施。

(2)地热等新能源开发利用政府示范工程。燃煤对大气的污染已构成压顶之势。土壤源热能、干热岩热能等新能源项目必将在不远的将来批量化实施。

(3)废弃矿坑、井巷、尾矿开发利用政府示范工程。废弃矿山环境治理项目资金需求巨大，无论是政府还是企业都无力承担，亟待社会与民众资本的广泛参与。

(4)城市地下空间开发利用政府示范工程。“大城市病”的发展愈演愈烈，尤其是城市交通“苦不堪言”。建设地下立体停车场及地下交通网线项目呼之欲出。

(5)重污染水土治理、恢复政府示范工程。据专业组织最新测算，全国污染场地数量在100～200万块，土壤修复市场总容量约20万亿元。

1.2 障碍因素

(1)投资总量无法满足地质环境治理的现实需要。以矿山环境治理为例，截至2015年底，我国因采矿而破损的土地面积300余万平方公里，引发地质灾害3万余处。尽管已累计投入专项治理资金900余亿元，但生态恢复率仅为15%。《全国矿产资源规划》明确，每年应投资300～500亿元用于矿山环境恢复治理，相关资金缺口较大。国土资源部与中国矿联自2007年起开展绿色矿山试点建设，到2015年仅完成试点矿山600余座，预计2020年可达到1000余座，与覆盖全国10万余座各类矿山的目标相距甚远。因此，继续单纯采用行政性的推进方式，实现全面恢复矿山生态环境的目标遥遥无期。

(2)责任主体不明晰无法实现地质环境产业做大。目前，为数不多的矿山地质环境资金分散在各级政府的国土资源部门，地勘单位虽然积极参与，但始终无法占有一席之地。一般情况是，没有资质的民营企业主动寻找地勘单位挂靠。地勘单位在获得作业权后却没有自主权，分得“一杯羹”的同时还要承担较大的“财务风险”。由于项目来源不稳定，劳务回报不合理，地勘单位始终不能将其作为支柱产业进行培育。以致地质环境产业的市场竞争主体和产业模式至今未能形成。尽管各级政府部门已开始探索市场化的矿山环境治理项目模式，但因投资主体、作业主体权责不明而无法大范围推广。

2 地勘单位作为投资主体的SWOT分析

所谓PPP(public-private-partnership)，直译为“公私合伙制”。其核心内涵是，以提供公共产品为目标，以政府特许经营权为基础，以利益共享、风险共担、全程合作为原则，建立起的公共部门与私营企业一种特殊合作关系。根本宗旨是，形成“政府财政负担最小化、大众投资风险最小化”的一种生产要素组合方式。“PPP”基本概念于1982年由英国政府提出，1992年率先由英国政府实践，因其在公共基础设施建设领域成本低、效率高而倍受关注，近十年来在__范围迅速推广。到目前为止，“PPP”已演化出若干种主要形式：①政府投资、劳务外包;②政企合资、特许经营;③民众投资、产权私化。并显现出灵活多变的表现形式。当前，地质环境治理项目投资大、回报低、见效慢，非但政府无力大规模投资，对广大民众投资更是难以产生吸引力，其投资经营主体难以在短时期内发展壮大。本文所探讨的以转企改制的地勘事业单位为主体，面向地质环境工程的要素组合，将可能成为一种较具活力的PPP创新模式。

2.1 优势

①地勘单位较好地掌握着地质环境治理的关键技术。其中：地质环境调查、岩土工程施工等均在全国处于领先水平。②与政府部门相比，地勘单位投资经营主体地位明确，历经多年的市场化实践，已培育出一批专业化的经营技术骨干。③与民营企业相比，地勘单位的公信力较强，能够最大限度地保障广大社会投资者的热情与信心。④事业单位代理政府参与微观经济运作，既可充分发挥政府主导作用，也可减小政府部门协调管理项目的难度。

2.2 劣势

①地勘事业单位长期隶属于中央国家部委，属地管理多年，但与各级地方政府始终缺乏充分的沟通与衔接。政府信用和契约仍然缺乏刚性，在政策及项目落地方面存有一定障碍。②地勘事业单位的计划经济管理模式根深蒂固，不能完全按照市场化的经营管理方式配置生产要素。③地质环境工程PPP项目周期长、风险大，以地勘事业单位为主体代表政府融资，各方利益的平衡点以及投资回报节奏不易把握。④PPP模式在国内实施时间短、经验少，即便是市场经济发达国家也仅仅在交通领域取得成功，环境领域的管理模式仍在探索中。

2.3 机遇

①生态文明建设已经成为必须坚持的基本国策。不但地质环境是其中的重要组成，大气环境污染也必须依托清洁能源的开发利用加以降低和限制。②目前中国的民营资本存量已经超过10万亿，国家正在制定具体的政策撬动社会资本，其中PPP模式将是政府重点扶持的投资模式。③PPP项目将成为未来一段时间社会投资的主流模式，先行一步的基础设施领域不但能提供越来越多的成功模式和经验，也将带动起社会和民众的投资激情。④地勘事业单位新一轮的深化改革正在提速，政府部门将会给予一定的优惠和扶持政策，必将有利于地勘行业培育新的经济增长点。

2.4 威胁

①地质环境工程项目投资大、周期长，在未来的几十年间国内国际市场环境变化大，融投资主体将要面对来自各个领域的挑战。②完全适应市场经济体制需求的融投资平台建设尚不成熟，作为融投资主体的地勘单位将承担维系资金链条的重大压力。③具有灵活经营机制的民营、外资等新的经济体正在迅速发展壮大，必将在不远的将来成为地勘单位的强大竞争对手。④相关的政策法规不健全，无论是政府部门的决策者，还是地勘单位的经营者，均有承担决策失误、监管不严的行政责任的风险。

3 地质环境工程PPP模式的实施途径

3.1 政府牵头，稳步推进

政府部门充分担当，针对制约本地区环境及资源的关键环节，以省级地勘局为实施主体，运作一批“大手笔”，具有牵动性、示范性的国家及省级地质环境工程PPP项目。以推进地勘事业单位改革为背景，实施地质环境PPP项目特许经营政策，将事业单位经费、地质环境治理经费以资本金的形式向地勘单位负责实施的项目进行注入。确立基础地质调查作业的商品属性，以地勘事业单位作为主体面向社会开展PPP项目融资，对发现的具有开发价值的调查成果设置股权，作为参与投资者的回报。

3.2 实施采矿权、开发权一体化管理

以采矿权、开发权合理对接为渠道，明确采矿权持有者在矿山终采以后的若干年，对矿山及周边环境具有开发权，以鼓励开采者统筹规划矿业行为。以土壤源、干热岩热能开发利用等投资少、见效快的项目为试点率先实施，同时将环境成本较大的矿产资源勘查开发项目一并交由地勘单位运作。充分考虑地质环境工程项目投资大、周期长、回报低的特点，对试点项目周边的土地、矿产进行“打包捆绑”，以确保参与投资者的预期回报。

3.3 规范操作，防范风险

在探索地质环境工程PPP项目管理模式的初期，政府部门的投资应积极担当投资风险。对参与项目投资的公众可发放债券，从而最大限度地保障社会投资回报的稳定。以充分调动公众参与PPP项目融资积极性为宗旨，政策先行，操作规范，对参与投资者的合法权益进行规范界定，有效防范可能出现的政策与法律风险。构建开放式的融投资中介组织，探索PPP项目股权交易平台，实现PPP项目资产证券化，对参与投资者提供规范化的参与和退出渠道。要充分考虑政府投资与公众投资在合作过程中将会产生的分歧与矛盾，严格规范项目实施程序，全面公开项目信息，自觉接受大众投资者的监督。

3.4 转变政府职能，夯实基础

转变政府管理职能，全面推进地质环境工程规划、设计、监管中介化。充分发挥地勘事业单位专业技术优势，确保地质环境PPP实施全程的连续性和稳定性。加强基础建设，建立地质环境大数据平台，集成已取得的基础地质调查成果及地质环境数据，并实现数据采集、更新即时化，为政府监管和社会投资提供技术支撑。加强法制建设，始终坚持以立法保障为根基，广泛吸纳银行、证券、保险等部门的参与，以法律、法规、制度、标准的形式保障各方利益主体权益的平衡。

4 结语

地勘事业单位改革是对地勘行业生产关系的一次重要调整。地质环境工程投资模式是地勘行业生产要素的一种组合形式。二者之间的深层次关系是生产力与生产关系辩证关系的具体体现。当前，地勘事业单位体制改革正面临发展瓶颈的制约。开展地质环境工程PPP模式探索，不仅能开辟一条深化地勘事业单位改革的全新途径，对促进生态文明建设更具有十分重要的现实和长远意义。