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十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，切实加强耕地保护，维护国家粮食安全，自然资源部法规司开展了“我为耕地保护献一策”活动。活动开展以来，社会各界众多关心、支持耕地保护工作的人士积极参与，献计献策，提出了很多有质量、有价值的意见建议。为此《中国自然资源报》特开辟专栏，精选相关内容予以刊登。
落实于地 落实于库 落实于责 落实于心
刘 锐
〔中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部教授、博士生导师〕
永久基本农田是最为宝贵的耕地，约占耕地的八成。18亿亩耕地红线能否守住、我们的饭碗能否端稳端牢，关键在于永久基本农田数量和质量的底线能否把住。一定意义上讲，守护好了永久基本农田，就基本保住了我们的饭碗。
2019年修正的《土地管理法》及2021年修改的《土地管理法实施条例》（以下简称《实施条例》）与2018年修正的《农村土地承包法》及2021年实施的《民法典》一道，共同筑牢了永久基本农田保护新制度。而落实好永久基本农田保护制度，关键在于能否做到“四落实”。
一要落实于地
《土地管理法》为了强化对基本农田的保护，一方面将“基本农田”的称谓修改为“永久基本农田”，扩大了永久基本农田的范围，将糖生产基地内的耕地、已建成的高标准农田明确纳入永久基本农田；另一方面明确要求永久基本农田应当落实到地块，乡（镇）人民政府应当将永久基本农田的位置、范围向社会公告，并设立保护标志。《实施条例》进一步要求省、自治区、直辖市人民政府应当将国务院确定的耕地保有量和永久基本农田保护任务分解下达，落实到具体地块。扩大永久基本农田的范围、将永久基本农田落实到具体地块并向社会公告、设立保护标志，是永久基本农田制度“落地”的明确、刚性要求，是新制度为切实保护永久基本农田而出的实招、硬招。这些重大举措的推出，既有利于广大民众和社会各界知晓永久基本农田的范围，自觉遵守和执行永久基本农田保护制度，进而避免无意侵占或破坏永久基本农田，也有利于社会各界监督永久基本农田划定，避免过去一些地方曾出现的基本农田“上山下沟”或者胡乱凑数字等乱象，从而为全社会有效保护永久基本农田奠定良好基础。当然，永久基本农田落实到具体地块并公告、设立保护标志的过程，也是“挤压”以往基本农田划定“水分”的过程，这对做实永久基本农田具有重要意义。作为一项基础性工作，永久基本农田“落地”并公告、设立保护标志工作应当尽快启动、早日完成。
二要落实于库
从“基本农田”到“永久基本农田”的变化，意在强调对基本农田保护力度的强化。如《土地管理法》规定永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途；禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼；农村村民建住宅不得占用永久基本农田等等。但需注意的是，永久基本农田概念的采用，并不表明永久基本农田划定之后将永远处于静止不变状态。永久基本农田可能因公共利益需要而被农用地转用或征收，只是相应的实体和程序要求更加严格。如国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田，涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准；永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准；建设项目确需占用国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围外的农用地，涉及占用永久基本农田的，由国务院批准；农用地转用方案涉及占用永久基本农田的，还应当对占用永久基本农田的必要性、合理性和补划可行性作出说明。可见，永久基本农田概念中的“永久”并非严格意义上的永久。对于变动中的永久基本农田的管理，需要采用信息化管理手段。为此，《土地管理法》明确要求将永久基本农田纳入国家永久基本农田数据库严格管理。《实施条例》进一步要求新开垦耕地划入永久基本农田的还应当纳入国家永久基本农田数据库严格管理。永久基本农田保护制度的落实，应在永久基本农田落实于地的基础上，加快建立国家层面的永久基本农田数据库，实现永久基本农田的信息化动态管理。
三要落实于责
《土地管理法》围绕永久基本农田保护，针对各类主体规定了比较完善的责任制度。国务院划定各省、自治区、直辖市永久基本农田占本行政区域内耕地的具体比例，对省、自治区、直辖市人民政府耕地保护责任目标落实情况进行考核。省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域耕地保护负总责，应当将国务院确定的耕地保有量和永久基本农田保护任务分解下达，落实到具体地块，其主要负责人是本行政区域耕地保护的责任人。县级以上地方人民政府应当采取措施保护黑土地等优质耕地。县级人民政府自然资源主管部门会同同级农业农村主管部门组织实施永久基本农田划定。县级以上人民政府自然资源主管部门对非法占用永久基本农田发展林果业或者挖塘养鱼负有管理及处罚责任。乡（镇）人民政府应当将永久基本农田的位置、范围向社会公告，并设立保护标志。禁止通过擅自调整县级土地利用总体规划、乡（镇）土地利用总体规划等方式规避永久基本农田农用地转用或者土地征收的审批。非农业建设依法占用永久基本农田的，建设单位应当按照省、自治区、直辖市的规定，将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。禁止占用包括基本农田在内的耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，大幅提高了罚款标准，而且明确规定破坏黑土地等优质耕地的，从重处罚。承包方给承包地造成永久性损害的，发包方有权制止，并有权要求赔偿由此造成的损失。土地经营权人给土地造成严重损害或者严重破坏土地生态环境，承包方在合理期限内不解除土地经营权流转合同的，发包方有权要求终止土地经营权流转合同。土地经营权人对土地和土地生态环境造成的损害应当予以赔偿。耕地生态损害赔偿还可以适用《民法典》规定的破坏生态惩罚性赔偿制度。由此可见，《土地管理法》围绕永久基本农田保护，建立了从国务院、地方各级政府及其主管部门，到建设单位、发包方、承包方、土地使用权人及违法行为人的比较完整的行政责任和民事责任，加之既有的非法占用农用地罪、非法采矿罪、盗窃罪等与耕地保护相关的刑事责任，永久基本农田保护的法律责任体系已经比较完善。如果这些责任都履行或追究到位，永久基本农田能够得到更有效保护。
四要落实于心
永久基本农田不仅要落实到田间地块，更需落实到人们的心头。《土地管理法》的出台，标志着我国耕地尤其是永久基本农田保护法律网已经铸就。执行好永久基本农田保护的新法新规，根本还在于各级党委政府、司法机关及其广大民众对于耕地尤其是永久基本农田保护重要性及紧迫性的充分认识，从内心认同新制度规定，进而自觉守法、严格执法、公正司法。从过去的执法司法来看，对违反耕地保护法律法规的行为人，行政处罚总体偏软。对落实耕地保护责任不力的领导干部和公职人员，给予政务处分的不多。针对破坏耕地造成损害的行为，只有少数地方的检察机关提起刑事附带民事公益诉讼，很少追究违法土地所有权人、使用权人的民事损害赔偿责任。最为严厉、最具威慑力的刑事责任追究，总体显得过轻，通过分析近8年裁判文书网公开的140多件有关耕地保护的刑事判决书，笔者发现多数只判处罚金或判处拘役、有期徒刑适用缓刑，判处并适用实刑的比例不到20%。因此，各级领导干部一定要认识到实行最严格的耕地保护制度、坚守耕地和永久基本农田保护红线、坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”的重要性和紧迫性。同时，要着力做好《土地管理法》的精准普及工作，让耕地保护的不同主体明白自己的权力、权利、义务和责任，让耕地保护的红线底线真正深入人心，让耕地，尤其是永久基本农田保护法律制度尽快落地、生根、长牙。
不折不扣贯彻落实耕地和永久基本农田保护新制度，包括在贯彻落实的速度上不打折扣。如果新法新规运行两三年后，在田间地头依然见不到永久基本农田保护标志，依然鲜有追究严重渎职失职责任人员的责任，处在永久基本农田保护最前线的发包方对于盗采滥采黑土地等违法行为依然熟视无睹，《民法典》规定的生态损害惩罚性赔偿手段很少被用于保护耕地，就不能说耕地和永久基本农田保护的新制度得到了有效落实。我们的耕地数量离18亿亩耕地保护红线不远，耕地质量和耕地生态保护的任务同样急迫繁重。保护耕地，我们没有喘息的机会，必须与时间赛跑。
保护永久基本农田，需要立新法新规，更需要已有法律制度的真正落地。既有法律制度的有效实施既是对已有法律制度的检验，也是判断立法需求和重点的基础。保护永久基本农田，是一项关乎粮食安全、国家安全的长远战略，需久久为功。
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