地勘行业转型升级的战略选择

地勘行业处在一个大转型、大变革的时代背景中，推进转型升级是地勘行业新形势下做出的必然选择。新形势要求地勘行业转型坚持市场化导向，顺应生态文明新潮流，符合事业单位分类改革管理新规定，切实做好公益服务。推进地勘行业转型升级的战略选择：(1)做好地勘行业转型升级的制度框架;(2)建立激励地勘行业转型的体制机制;(3)制定规划，瞄准新的增长点;(4)增强地勘单位转型升级的内在竞争力。

当前，中国“十三五”征程以及供给侧结构性改革趋势下，国家经济增速放缓、矿业投资趋紧，事业单位分类改革全面推进，新业态、新需求、新模式层出不穷。地勘行业作为社会经济发展中具有先导性作用的行业，面临外部环境的挑战与内部组织管理弱化等多重制约因素。改革不只是发展还有生存问题，市场倒逼地勘单位从适应新常态到引领新常态，由深化改革到转型升级的机制已经形成。进行地勘行业转型发展战略的导向研究，对推动地勘单位经济发展行稳致远，破解诸多发展难题与困惑具有重要意义。

1 地勘行业转型升级的阶段性演化特征

1.1 转型升级的内涵外延

市场永远处于变化之中，企业必须求变，这就提出了转型升级的问题。企业转型升级有两个重要方面：一方面，转型是从宏观上经济体制的转型到微观企业经济发展方式的转变，强调的是由政府主导变为市场配置，深化改革、加强引导、充实政策等;另一方面，升级是指微观企业产业间与产业内的升级，通过比较优势发展扩张、去产能、适应市场需求，优化组织、强化管理、适应收缩，集中力量提高经济效率等。诺贝尔经济学奖得主道格拉斯·诺斯提出，有效率的组织是经济增长的关键。科尔奈认为，转型包括经济的转型以及生活方式、文化、政治、法律制度的转型等多个方面，须多维度来考察转型。就国有地勘单位转型升级而言，是从原来粗放找矿方式向科技进步、先进装备、提高劳动者素质、管理创新的方向转变，全面提升发展质量和效益[1]。最早在20世纪90年代初，就有学者提出了地勘行业的问题与困惑，有的要深化改革去解决，有的则要靠抓好发展去解决，执行正确的经济发展战略，调整地勘行业结构，在抑制需求的条件下转移供给[2]。

1.2 地勘行业转型升级的演化特征

从20世纪50年代到目前，是集中观察国有地勘单位经济转型升级的脉络与历程、成长与困惑最好的时间窗口。通过研究历史文献发现，我国地质勘查行业形成于中华人民共和国诞生之初与国家经济开始恢复和建设期，随着工业化的深入推进，地质勘查工作与处于产业主导地位的重工业转型升级几乎同时开始，为适应政治体制、社会需求、经济发展等方面要求，呈现出队伍规模、地勘产业、资本等各种资源要素的不断变化(表1)。表1表明，不同的发展阶段地质勘查市场呈现一定规律，即由传统市场向现代市场转变，由初级市场经济向现代市场经济过渡，由单一化发展模式向多元化、多领域拓展。

2 新常态、新形势下对地勘行业战略转型的新要求

2.1 坚持市场化导向

党的十八届三中全会决定提出充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。十八届五中全会审议通过的“十三五”规划中，明确推进简政放权，构建法治政府;推进试点改革，力争完成改变左右市场行为的制度架构和监管架构的任务。当前国有地勘事业单位分类改革已经进入攻坚期，其面临的矛盾、风险与挑战也日渐复杂多变，而且地勘行业转型时期还有很多后续的事要干。这些都需要对复杂现实进行深入分析，做出科学总结、提炼规律性认识，使地勘单位遵循市场规律，接受政府监管。

2.2 顺应生态文明建设新潮流

生态文明建设纳入发展纲领，已经深刻融入社会发展的各领域。李克强总理在2014年的政府工作报告中提出“我们追求的发展,是提高质量效益、推进转型升级、改善人民生活的发展”。这就意味着今后能源资源必须走绿色发展、循环发展、低碳发展之路。矿产资源存在于天然形成的生态系统中，开采资源必然对原生态系统造成某种破坏和污染。调查评价显示，我国开矿已引发2.6万处地灾、采空区地面塌陷4000余处、塌陷坑9000余处、损毁土地300余万公顷[3]。形势倒逼地质工作必须从以解决资源问题为主向解决资源和环境问题并重转型升级，否则这种恢复和治理需要付出高昂的代价。2015年中央出台的《关于加快推进生态文明建设的意见》，更是明确了在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态红线，强化矿产开发准入管理，未来传统矿产地质工作的领域将进一步压缩。

2.3 符合事业单位分类改革管理新规定

国家围绕事业单位分类改革管理体制的一系列政策措施正陆续推进。中发〔2011〕5号提出的事业单位分类改革，按照社会功能将现有事业单位划分为行政类、经营类与公益类。2015年中共中央、国务院关于深化国有企业改革方案以“N+1”的形式出台，对一般国有企业和公益类国有企业提出不同的考核方法，提出对国企负责人要进行分类分层管理等内容。这些规定意味着，今后对公益类国有企业考核的重点是产品服务质量与保障能力;对不同身份的管理人员实现不同的薪酬分配制度;要求以建立现代企业制度为方向，切实转换企业经营机制。目前地勘单位事企混合运行造成的事企产权不明、各类人员交叉等困难重重，应在国企改革进程中，从分类定位、改革动力、经营考核机制等导向上实现重大转变。

2.4 切实做好公益服务

当前，为做好政府购买服务的改革工作，致力于为公众提供更好的公共服务，围绕政府购买的一系列措施全面推进。国办发〔2013〕96号文提出通过发挥市场机制作用，构建多层次、多方式的公共服务供给体系。《政府购买服务管理办法(暂行)》(财综〔2014〕96号文)第6条针对公益一类、二类事业单位购买政府服务的定位进行了限制性规定。地勘单位应着力将地质勘查工作引入到当地政府购买服务指导性目录中，切实做好公益性服务工作。通过推行政府购买服务，有效倒逼地勘行业改革，推动地勘事业单位的政事分开、政企分开，改善政府公共产品的供给机制。

3 地勘行业转型升级面临的障碍因素

近年来，地勘单位面对复杂经济形势砥砺前行，已基本适应市场调节轨道，在优化行业结构，拓宽服务领域，推进探采一体化，转型观念等方面有了很大提高。但从总体上看，还面临一定困难与问题，与当前改革和经济发展的目标相比，其比较优势仍在持续下降。

3.1 地勘行业同质化发展、区域化分割

国有地勘单位改革属于事业单位改革的范畴，随着全国事业单位全面深入改革的序幕拉开，国有地勘单位同样需要经历改革的筛选。从数据来看，2016年底，全国国有地勘单位有80%已经完成了分类，各省、自治区、直辖市各自制定了改革方案，差异极大，其结果是全国“百局千队”的队伍格局基本没有大的变化，“一省数局”“一城多队”的情况依然普遍存在;各省域之间国有地勘单位的数量和技术实力分布不均衡，行业发展结构性矛盾仍然突出;都有比较熟悉的地质区域，而不熟悉区域由于资质门槛等方面的限制难以进入;地勘单位拼实力、比技术的专业化优势并未得到市场的有效激励。

3.2 改革实际与转型现实的差距

地勘单位对改革观望态度浓厚，希望等一等、看一看，看准了再行动，对市场化改革犹豫不决，仍然想要政策、要项目、要资金、要矿权。改革与发展不同步，难以实现统一目标与统一布局，值得我们仔细思考：__，分类改革中一些过渡政策尚未落实。其中焦点之一就是事企身份，若在退休后向低收入企业看齐，则会造成不同群体之间无预期、恐慌、攀比，改革难以推动。第二，事企混合的运行模式，以及多年来并没有形成泾渭分明的公益性、商业性地质队伍，更是缺乏公益服务属性与市场经营特征的考核标准与薪酬激励机制。第三，经营机制已发生变化，广泛参与了市场竞争，但探矿权配置尚未破题、资本与劳动力等生产要素市场化率有限，使改革前的矛盾演变为改革后的事业管理体制与企业运营机制的矛盾。第四，地勘单位供给能力没有实质性的改变或提升。2016年属地化地勘队伍中的矿产开发收入14.68亿元，仅占市场经营总收入的1.81%，劳务型产品占主导的地勘单位经济格局至今未有改变[4]。

3.3 地勘单位转型中内生动力不足

企业中的各类组织现象构成了企业的内部特质，而这些内因正是主导其转型升级的关键因素。地勘单位转型中内生动力不足，主要表现在：一是缺乏战略规划。为什么有的单位转型慢，转不动，转不强?最根本原因就是战略规划出了问题，方向不对。二是现有体制难以催生地勘企业家。由于缺乏培育地勘企业家的激励机制，传统领导抱有“脚踩西瓜皮，滑到哪里算哪里”的心态，更无力考虑未来发展转型;加上对现代企业市场风云变幻感受力弱，反应迟钝，市场化经营管理水平普遍较低。三是改革预期收入效应刺激递减。改革对职工既得利益影响较大。刚开始，人们观望适应改革并试图改变现状，但终因缺乏分类的工资绩效考评或补偿措施，慢慢也就 “偃旗息鼓”了。

4 推进地勘行业转型升级的战略选择

地勘单位改革的市场化趋势不可阻挡。必须把握住趋势，顺势而为才有发展，摒弃“等、靠、要”，要走出误区。再回到以往事业身份、圈内人找矿，重回矿产品需求飙升、矿业经济需求的高速增长、地勘单位“不差钱”的状态，是不可能的。未来依托政府的一定是极少数单位和机构，政府购买的占一部分，从市场上购买的占绝大部分。我们必须用改革和创新的思路，破解地勘行业转型升级难题。

4.1 做好地勘行业转型升级的制度框架

中共十八大以来国家多次明确提出，要为改革制定好“顶层设计”。而在任何领域有关制度变革的中长期政策分析都应是问题导向、经验导向和理论导向三方面，只有在保持足够深度和均衡的基础上进行研究与权衡，才能制定出科学有效的顶层设计[5]。一份能够指导地勘行业的“顶层设计”，需要有清晰而且能够“一以贯之”的思路，还要有足够厚重的理论基础。以产业定位为理论基础，将顶层设计与自下而上相结合，深刻认清地勘行业的特有经济规律和各地实际情况，做好地勘行业转型升级制度框架，可以分类试点，分区域指导。

4.2 建立激励地勘行业转型的体制机制

__，深化体制机制改革，加快分类改革的宏观指导与控制。积极构建公益性与商业性分体运行的协调机制;按照中发〔2011〕5号第16条的要求，坚持事企分离原则，创新治理结构。分类构建公益一类、二类单位的激励机制。目的是协调利益相关者之间利益和权力关系，既能保证企业转型的决策效率，也能使改革中的许多复杂问题比较容易解决。

第二，对有转型可能的单位要鼓励其积极地“转”，在土地出让金“减、缓、免”、产业扶持等方面给予配套政策及项目。

第三，建立供给服务保障的联动机制。如在城市地质领域方面，我们对地质工作能做什么已经讲得很多了，重点要把供给者的能做什么转变成需求者的需要。在充分了解和占据大量当地地质资料的基础上，协调有关管理部门关系，根据市场需求调整结构，建立联动与配合协作的机制。

4.3 科学制定战略规划,瞄准新的增长点

一要科学研究和制定地勘行业发展战略规划。发展战略的制定应当和要不要转企分开，根据环境的不同因素识别出推动和阻碍转型的各种力量。找准行业定位、立足实际情况，“先量体后裁衣”，在此基础上形成科学、系统、完整的战略规划。

二要瞄准新的地质服务增长点。大力培育优势主业，形成不可复制、不可替代的专业优势与特长。从区域性、资源稀缺性、不可复制性出发，开展地质工作服务领域战略研究，重视差异化发展，避免出现“你多我少”的零和游戏。逐步拓宽新材料、新能源领域需求以及对土、水、气等领域的监测、规范、标准研究，实现地质服务市场的供需平衡。

三要推动绿色发展，转变发展模式。勘探过程中尽可能减少环境扰动、综合勘探开发，将绿色环境的成本纳入到开发成本中。升级完善勘查手段、技术和设备，减少能耗材耗;从大而全开发模式向“优急稀特”的专业化、精细化转型，实现矿业开发从规模增长到价值增长。

4.4 增强地勘单位转型升级的内在竞争力

合理高效的组织管控模式，激励性的人力资源管理开发体系，优秀的企业文化等要素将构成驱动企业转型发展的主要车轮。

一是从管理上，培育造就地勘企业家，注重将人才优势转化为发展优势。企业家被称为“远征的将军”，他们担负着对生产要素进行有效组织和管理职责，是富有冒险精神和创新精神、专为稀缺资源协调做出判断的人。习近平总书记曾在全面深化改革领导小组第三十四次会议上强调，企业家是经济活动的重要主体，要充分发挥企业家示范作用，造就优秀企业家队伍。这充分肯定了当前企业家的社会地位。

二是从思想上，要解放思想、勇于打破思想束缚。摒弃因迷恋财政补贴而“小富即安、小进即满”的观念，降低对事业体制的依赖，增加对走企业化道路的信心。正所谓“鱼与熊掌不可兼得”，要转型必需经历“破茧成蝶”的阵痛。当今最大的竞争力是思考能力的竞争，要用正确的思想引领地勘企业转型发展，“待到山花烂漫时，回首往事心中笑”!