广东省全面推进自然资源高水平保护高效率利用

绿水青山就是金山银山。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设摆在全局工作的突出位置，全面加强生态文明建设，一体治理山水林田湖草沙，开展了一系列根本性、开创性、长远性工作。党的十九届五中、六中全会围绕“加强生态文明建设”“全面提高资源利用效率”“加快推动绿色低碳发展”等作出了一系列部署，为新时期新形势下做好自然资源工作指明了前进方向。
为全面贯彻落实党中央重要指示精神，加快推动自然资源高水平保护和高效率利用，近年来，广东省自然资源厅围绕高质量发展主题，统筹保护资源与保障发展，在“三旧”改造、国土空间规划、垦造水田、用地审批权委托下放、土地利用计划指标改革等方面先行先试，大力推进自然资源重点领域改革，以争创自然资源高水平保护高效率利用示范省（以下简称“双高”示范省）为主抓手，切实推动各项工作走在前列。
广东以不到全国2%的国土面积，贡献了全国11%的国民生产总值，土地资源节约集约利用水平在全国仅次于北京、上海；2021年全省海洋经济总产值达1.99万亿元，连续27年位居全国；林业产业总产值达8607亿元，连续13年排名全国；红树林保有面积占全国的40%，为全国最多……一组组数据的背后，正是广东自然资源部门加强要素保障、助推经济高质量发展交出的亮眼成绩单。
践行“两山”理念 统筹保护资源与保障发展
长期以来，高水平保护与高效率利用并重，统筹处理好保护资源与保障发展的辩证关系，是广东自然资源管理的鲜明特色，也是未来明确的发展路径。在过去的发展历程中，广东厅牢固树立绿水青山就是金山银山理念，初步构建了自然资源“六个一”管理体系，即做实“一套数”、绘好“一张图”、发好“一本证”、管好“一本账”、强化“一起管”、落实“一体修”，积极推动实现生态效益、经济效益、社会效益和安全效益相统一。
——建立健全耕地保护监督监管机制，严格落实耕地保护“双管控”要求。2021年3月，广东省政府印发《关于进一步加强和改进耕地保护工作的若干措施》，提出4个方面共13条耕地保护措施，严格耕地规划管控和用途管制，实行耕地分类管控，进一步补齐耕地保护短板弱项，健全耕地保护“双管控”顶层制度设计。同年9月，广东厅配套制定了《广东省耕地保护动态监测监管工作方案（试行）》，建立耕地保护动态监测监管体系，组织开展耕地卫片监督，对全省耕地尤其是永久基本农田、补充耕地、垦造水田种植利用情况进行季度监测。
——大力推进实施新一轮垦造水田工作，全力保障重大建设项目落实“占优补优、占水田补水田”。2021年，在全面完成上一轮30万亩垦造水田任务基础上，广东厅印发《广东省垦造水田三年行动方案（2021—2023年）》，对垦造模式、利益分配机制等进行优化改进。据统计，全省累计动工垦造水田41.44万亩，完工36.6万亩，累计形成水田指标25万亩，有力保障了162个重大项目落实占补平衡，广东连续22年实现耕地占补平衡。
——稳妥有序推进耕地恢复，全面实施耕地“进出平衡”制度。广东厅印发《广东省耕地恢复潜力调查评价工作方案》，组织开展耕地恢复潜力图斑实地调查评价，全面了解掌握潜力地块耕作便利度、恢复成本、水源保障等情况；完成优质潜力地块外业调查，建立耕地恢复潜力数据库，为后续耕地恢复工作提供支持。今年5月23日，广东厅印发实施《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》，提出全链条严格耕地用途管制共6方面16条措施，制定了耕地“进出平衡”的工作指引，严格管控耕地转为其他农用地及农业设施建设用地。
——统筹推进国土空间“三区三线”划定。广东厅按照耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的优先序，先后开展了三轮试划工作，农业空间、生态空间得到了充分保障。同时，广东厅加强与省发展改革、交通、水利等部门对接，对65个省级专项规划涉及的3300多个项目进行空间落位，为重大平台、重大项目建设预留了发展空间。
——系统总结2008年以来节约集约用地示范省建设成功经验，出台“三旧”改造省政府规章。“三旧”改造从2008年的1.0版、2013年的2.0版迭代升级为当前的3.0版，更加注重把控节奏，更加注重综合运用全面改造、微改造、混合改造等多种方式，更加注重历史文化保护传承和古树名木、红色资源保护，更加注重“工改工”，形成了一套统筹保护与利用、兼顾效率与公平的低效用地再开发制度体系。2018年以来，全省累计实施“三旧”改造土地约48.31万亩，完成改造29.41万亩，累计投入改造资金1.04万亿元，节约土地8.99万亩，在全国建设用地节约集约利用整体评价中排名第3（仅次于北京、上海），在全国城市排名中深圳市、广州市分别位居前两名。
——充分借鉴城乡建设用地增减挂钩制度设计，创新推出拆旧复垦政策。全省各地积极推动农村旧住宅、废弃宅基地、空心村等闲置建设用地拆旧复垦，有力促进了美丽乡村建设，同时，通过拆旧复垦指标流转交易，激活“沉睡”农村土地资产。“美了乡村、富了乡亲”的做法得到众多媒体点赞好评，自然资源惠民利民为民得到了充分体现。
坚持规划引领 持续深化自然资源领域改革
近日，笔者走进位于广东省佛山市三水区芦苞镇的佛山市科达装备制造有限公司，看到施工现场一片忙碌。此前，这片面积达326亩的土地上还是单层的老旧厂房，利用率和产出率都不高。2021年，通过产权转让，佛山市科达装备制造有限公司对该地块进行了收购，将其建成了数字化、智能化的陶瓷机械工厂。
2021年，三水区全面打响“低改”攻坚战，实施国有工业用地改造提升三年行动，越来越多的低效工业用地通过产权转让、企业租赁等模式被盘活。三水区的做法是广东加快推进自然资源高水平保护高效率利用的一个缩影。
近年来，广东厅全面提升土地资源节约集约利用水平，开展了专题“深调研”，对标对表先进地区查找差距，系统总结自然资源保护与利用经验做法，着力把自然资源禀赋转化为发展优势，推动绿色可持续发展。
近日，广东省委省政府正式印发《关于全面推进自然资源高水平保护高效率利用的意见》（以下简称《意见》），全面系统地提出加强和改进自然资源保护与利用的措施。根据《意见》，到2025年，广东将初步构建自然资源高水平保护高效率利用制度体系；到2035年，将全面形成具有广东特色的自然资源高水平保护高效率利用模式，基本实现自然资源领域治理体系和治理能力现代化。广东探索实现自然资源高水平保护高效率利用的路径，正变得更加清晰。
《意见》立足广东实际，提出要健全产权权益、规划管制、保护修复、节约利用、市场配置、法治监督等六大体系。
一是健全自然资源资产产权制度体系，维护资源权益，显化资产价值。在第三次全国国土调查基础上推进专项调查和动态监测，有效解决自然资源资产底数不清的问题；通过完善确权登记制度、建立健全全民所有自然资源资产所有权委托代理与管理报告制度等，有效解决所有者不到位、权责不明晰的问题；重点在国有建设用地、农村承包地、宅基地、集体林权等方面探索丰富所有权实现形式，有效解决权益不落实的问题。
二是健全国土空间规划和用途管制体系，推进空间善治和结构优化。分别明确珠三角核心区、沿海经济带、北部生态发展区的空间发展战略，为高质量构建“一核一带一区”区域发展格局奠定空间基础；加快建立四级三类国土空间规划体系，全面推进“多规合一”；划实守牢“三区三线”，并对所有国土空间分区分类实施用途管制。
三是健全自然生态空间保护修复体系，加强整体保护与系统修复。严守生态保护红线，建立以国家公园为主体的自然保护地体系，整体构建全省生态保护修复格局；实施重要生态系统重大修复工程，加快推动生态修复市场化，统筹推进山水林田湖海系统修复；探索建立生态产品价值实现机制，打通绿水青山向金山银山的转换通道；提升绿色碳汇和蓝色碳汇能力等，全力支持碳达峰、碳中和。
四是健全自然资源节约集约利用体系，实行总量管理和全面节约。坚决落实最严格的耕地保护制度、最严格的节约用地制度和最严格的生态环境保护制度，坚持在保护中利用、在利用中保护，重点针对耕地、建设用地、水资源、森林、湿地、海洋、矿产等自然资源，系统提出保护与利用措施。
五是健全自然资源精准高效配置体系，深化资源配置改革。健全自然资源市场交易制度体系，加快建立统一的自然资源要素市场；建立健全国有农用地、森林、矿产资源、海域有偿使用制度，扩大自然资源有偿使用范围；深化工业用地配置改革，推动实现“要素跟着项目走”，精准保障全省制造业高质量发展。
六是健全自然资源法治监督体系，维护自然资源管理良好秩序。加快土地管理、永久基本农田保护、海域海岛管理、森林保护等方面法规规章立改废释纂，确保有法可依；通过采取“长牙齿”的硬措施，全链条遏制自然资源违法行为，坚决有效遏制增量，依法有序整治存量，做到执法必严、违法必究。
在《意见》中，“高水平保护”“高效率利用”成为了关键词，更囊括广东自然资源工作力争“全面走在全国前列”的一系列探索举措。据广东厅厅长陈光荣介绍，《意见》特色亮点主要体现在三个方面。
一是转变管理理念。《意见》全面系统推进实施全要素、全周期、全方位和资源、资产、资本“三位一体”管理，其中全要素涵盖土地、海洋、森林、水、湿地、矿产等主要自然资源；全周期覆盖调查监测、确权登记、产权权益、规划管制、保护修复、开发利用、审批服务、执法监督等自然资源管理全过程；全方位包括三维立体空间管理，运用经济、法律、行政等多种手段综合施策，省市县镇上下协同联动；资源、资产、资本“三位一体”管理主要体现在调查摸清资源底数、健全资产权能体系、促进资本流通增值上。
二是创新制度机制。《意见》紧紧围绕国家重大改革部署，着力推动有效市场和有为政府更好结合，提出筹建自然资源资产交易平台，适时推进耕地占补、海岸线占补、森林覆盖率等指标交易；创新工业用地供应模式，探索建设工业用地大数据平台；鼓励生态产品供给地和收益地通过共建园区、飞地经济等途径实现利益共享；落实耕地保护责任，探索耕地易地保护机制，建立水资源刚性约束制度，健全森林、湿地、海洋、矿产资源开发利用制度；全链条遏制违法用地，试点线性工程用地审批制度改革。
三是升级技术手段。《意见》紧紧围绕“数字政府”改革建设，建设“智慧自然资源”，充分运用卫星遥感、人工智能、大数据、区块链等新技术新手段，实现自然资源数字化、网络化、智能化管理，不断提升服务保障能力和水平。
“《意见》是指导和推动当前和今后一个时期广东省自然资源事业高质量发展的纲领性文件，全面描绘了自然资源工作发展蓝图，谋划部署了具体推进措施，为全省自然资源系统奋进新征程、建功新时代提供了方向指引和行动指南。”陈光荣说。
筑实发展根基 加快“双高”示范省建设
勇立潮头逐浪高。“十四五”时期，广东自然资源工作将以《意见》为指引，以争创“双高”示范省为主抓手，以推动高质量发展为主题，以深化自然资源供给侧结构性改革为主线，实施全要素、全周期、全方位和资源、资产、资本“三位一体”管理，推进自然资源总量管理、科学配置、全面节约、循环利用，为广东经济高质量发展提供有力支撑。
在加强耕地保护方面，广东将耕地保护任务逐级落图、入库，结合当前开展的国土空间“三区三线”划定和各级国土空间规划编制，将耕地和永久基本农田作为最重要的刚性控制线予以划定，逐级带图斑下达耕地和永久基本农田保护任务，纳入国土空间规划“一张图”管理。实施耕地占补、进出“双平衡”管控，一方面，对耕地和永久基本农田实行特殊保护，严控新增建设项目用地审批，尽量少占或不占耕地，严格落实耕地占补平衡要求，坚持“先补后占”“占优补优”“占水田补水田”；另一方面，落实耕地“进出平衡”制度，进一步明确耕地向其他农用地转变的管控规则，确保耕地总量不减少、质量不降低。加强耕地“非农化”“非粮化”监测监管，通过卫星遥感影像和信息化技术手段，建立“天上看、地上查、网上管”的耕地保护动态监测监管机制，定期监测耕地“非农化”“非粮化”情况，对违法违规行为进行查处并督促整改。推动建立齐抓共管的耕地保护长效机制，与各地签订耕地保护“军令状”，定期组织开展耕地保护目标责任制考核，全面落实耕地保护党政同责要求。按照“谁保护、谁受益”的原则，不断改进耕地保护补偿机制。
在强化自然生态保护修复方面，广东加快构建全省国土空间生态保护修复体系，探索设立市场化运作的生态保护修复基金；加强自然生态空间的整体保护，划定并严守生态保护红线，加快以国家公园为主体的自然保护地体系建设，加强生物多样性保护；推动重要生态系统保护与修复重大工程，推动红树林保护修复，全面实施绿美广东大行动，加快推进中央和省重大修复工程项目实施，全面启动实施湛江市海洋生态保护修复项目。
在加快推动绿色低碳发展方面，广东落实绿色低碳发展理念，推进国土空间规划编制实施，落实“一核一带一区”区域发展新格局，合理优化耕地、林地、建设用地等各类用地规模、布局，严守生态保护红线；加强用地管控，从源头上助力碳减排，实施建设用地总量与强度双控，推动建设用地资源配置向珠三角核心区、沿海经济带等经济发展优势区域倾斜，同时强化土地使用标准和节约集约用地评价，探索自然资源高效利用模式；提升碳汇能力，从供给端助力碳中和，充分发挥森林、湿地、海洋、土壤的固碳作用，科学推进国土绿化，积极发展蓝色碳汇，重点推进滨海湿地保护修复，全面提升红树林、海草床等海洋生态系统的碳汇能力。
按照广东省政府工作部署，广东厅牵头编制了《广东省自然资源保护与开发“十四五”规划》（以下简称《规划》），以推进自然资源领域治理体系和治理能力现代化为主线，部署了7大任务，系统推进自然资源高水平保护高效率利用。7大任务包括：完善自然资源资产产权管理制度，维护自然资源资产所有者权益；健全国土空间规划与用途管制体系，强化重大发展战略空间保障和自然资源要素支撑；加快构建生态保护修复整体格局，持续提升生态系统质量和稳定性；加强耕地保护与质量提升，全力保障国家粮食安全；提升资源节约集约利用水平，推动高质量发展；拓展蓝色海洋发展空间，全面建设海洋强省；夯实基础支撑，实现自然资源领域良法善治。
《规划》还系统提出了争创“双高”示范省、开展全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点、探索自然资源和生态产品价值显化与实现机制、探索调整重构型国土空间规划编制与实施、推动工业用地配置改革、深化集体经营性建设用地入市改革、深化自然资源审批制度改革等7项重大改革。
新时代赋予新使命，新征程呼唤新作为。2022年是党的二十大召开之年，是实施“十四五”规划、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的重要一年。“广东厅将坚持稳中求进工作总基调，完整、准确、全面贯彻新发展理念，围绕广东打造新发展格局战略支点，强制度供给、提服务质效，保要素支撑、守安全底线，推动‘双高’示范省建设向纵深推进，以优异成绩迎接党的二十大胜利召开。”陈光荣说。
来源：中国自然资源报