借鉴土地挂牌出让 完善油气矿业权竞价规则

我国油气矿业权竞争性出让探索实践成效明显
党的十八大以来，我国在推行油气矿业权竞争性出让方面，经过不断探索实践，取得了较为明显的成效。
一是我国油气资源市场化配置体制机制基本建立，形成了以“出让+登记”的合同管理方式和以“价+率”（探矿权出让收益金+矿业权出让收益率）为主的出让收益征收方式。二是油气资源上游领域的全面竞争出让格局已经形成，实现了非常规油气到油气资源全领域的过渡。《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》2020年5月1日实施以来，自然资源部出让的82个油气探矿权中，常规油气占大部分（53个）。三是市场主体的认识逐渐趋同，新的勘查开采体系正在形成。在近3年自然资源部组织出让的66个油气探矿权中，“三桶半油”（中石油、中石化、中海油、延长石油）成功竞得25个（占37.9%）。地方国企和民营参与度也大幅提高，除延长石油外，贵州页岩气公司、新疆能源、广西柳州发电、云南能投、德令哈国有资产投资公司等地方国企竞得18个（占27.3%），新疆互盈、深圳质跃、新疆元洲等民营企业共竞得23个（占34.8%），以大型国有石油公司为主导、多种经济成分共同参与的勘查开采体系正在逐步形成。
尽管如此，油气矿业权出让市场目前依然存在如何进一步完善矿业权竞价机制、克服单一“价高者得”模式等问题。在土地挂牌出让实践中，北京市和杭州市的做法有效抑制了过高溢价，因此笔者建议，借鉴两地土地招拍挂的做法，进一步完善油气矿业权竞价机制。
北京、杭州国有建设用地使用权挂牌出让竞价的做法和特点
北京和杭州国有建设用地使用权挂牌出让竞价规则的主要做法和经验，主要体现在两个方面。
一是竞价阶段划分，主要分为挂牌竞价和限时竞价两个阶段。挂牌报价结束后，北京进行现场竞价，现场竞价若达到中止价，且有多个竞买人报价达到中止价后，通过摇号确定竞得人；杭州则是进入限时竞价，按照4分钟一个周期进行报价，最终按照价高者得确定竞得人。
二是中止价对竞价规则的影响。北京、杭州的挂牌竞价规则中均有中止价的要求，即未达到中止价为自由竞价，达到中止价后为其他规则。北京规则为现场竞价达到中止价后，若还有竞买人要求报价，则进入“竞现房”环节，按照竞买人提交的现房销售比例确定竞得人。2022年2月结束的北京首轮土地出让中，18宗地块一半设置了中止价、竞现房销售环节。现房销售拉长了项目的回款周期，对房企的资金情况、经营能力有所考验。杭州规则为挂牌竞价阶段网上报价，一旦到达中止价，网上竞价（不论处于挂牌竞价或限时竞价阶段）随即中止，转入约定时间地点的线下密封一次报价（报价的限制区间由出让文件确定）。杭州土地挂牌竞价的规则的主要创新点，是在挂牌竞价期内（含限时竞价），一旦报价大于或等于中止价，则竞价立即中止，系统进入询问期并转入线下密封一次报价（时间另行通知），密封报价的报价区间由出让文件规定，所有参加线下一次竞价的竞买人可以在报价区间内任意出价，最终确定出价第二高者为竞得候选人。
在“房住不炒”的大背景下，多个城市在土地挂牌自由竞价环节后设置额外环节，并设置中止价。中止价对土地出让成交价区间进行了硬性规定，超出溢价区间的报价为无效报价。从出让人角度来看，在网上竞价达到中止价前，实行自由竞价，充分保证了竞买人的竞争意愿，也保障了资源所有者权益。从竞买人的角度来看，在竞价到达中止价后，北京和杭州采用“竞现房”“竞第二价”等方式调控竞价热度。杭州确定线下一次报价的第二高价为竞得人，竞买人会倾向于保守报价，即在保证了中止价的前提下，能够控制市场热度，降低竞买人资金负担。北京采用“竞现房”方式考验竞买人资金实力和回款周期等，提高了竞买人竞得门槛。
完善油气矿业权挂牌出让竞价规则的建议
为有效解决现有竞价规则存在的问题，尽量克服招拍挂三种方式的各自弊端、发挥其长处，形成既符合市场经济要求、又能促进油气勘探开发的竞价机制，笔者建议对现有竞价规则进行优化，建立明暗结合的竞价机制，分两个阶段报价，选择报价第二高者为竞得人，从规则上克服现有竞价机制的缺点。
——挂牌竞价阶段（明）。由出让机关按要求在出让前设立起始价和中止价（公开），相关竞买人在高于起始价的基础上加价，可以多次报价（所有报价对外公开），一旦有人报价达到中止价，则其他人无法再报价（将在本阶段到期后进入密封报价阶段）。如果这一阶段结束时所有竞买人的最高报价达不到中止价，则该矿业权以最高价出让（出让工作提前结束），不再进行密封一次报价。出让机关按规则进行公示后，以确定的成交价收取出让收益、签订相关合同、办理矿业权证。
——密封一次报价（暗）。只有在挂牌竞价阶段竞买人的最高报价达到中止价时，才能进入密封一次报价阶段。参与密封报价的企业不论在上一阶段报价是否达到中止价，均可以参加，竞买人根据自身情况（更重要的是体现技术价值）自行决定报价。但报价必须高于已确定的中止价才有效，且每个竞价人只有一次报价机会（密封报价，对外保密）。全部工作等密封一次报价结束后，公开发布。
——确定矿业权竞得人。全部两个阶段结束后，按报价高低排名，第二高者为矿业权竞得人。政府按相应规则进行公示，确定成交价、企业缴纳矿业权出让收益、签订相关合同、办理矿业权证。
——起始价、中止价设置建议。整个挂牌竞价的起始价仍按现有规则确定，中止价建议按照上一年度全国油气矿业权出让的单位面积成交价（元/平方千米）乘拟出让矿业权面积（平方千米）的方式确定。这样在一定程度上既考虑了竞买人的经济实力，允许一定程度的溢价，限制了部分不理智溢价，又使不同竞买人都能发挥自身优势，能尊重地质工作规律。更重要的是，竞得人在拿到矿业权后，能够尽量投入、开展相应的实物工作。（作者：自然资源部油气资源战略研究中心 王硕 丁锋）