国小矿立法的现状和立法缺陷

在我国, 小矿是矿业体系中的重要分支。根据最新的统计, ^[7]2007年末, 小型和小矿企业占全国矿山企业总数的92%, 年矿石产量为全国年矿石产量的46%, 从业人数占全国矿山企业从业人数的62%, 小矿的各项经济指标在全国矿山企业相应指标总数中占1/3～1/2以上的比重。^[8]可以说, 小矿在矿产品的供应、零星分散资源的充分利用、促进资源市场竞争、缓解就业压力、促进城镇建设^[9]等方面, 在发挥着无法替代的作用。但长期以来, 我国小矿却出现了数量上迅速膨胀、质量上令人堪忧的畸形发展态势。这一问题的出现, 原因是多方面的:经济利益的驱使是各地小矿盲目开采的首要原因;管理部门在小矿管理和监督上力度不足, 导致小矿发展出现混乱;最为重要的还是管理政策及法律的缺失, 这是所有问题的根源所在, 小矿企业和组织可以利用这一薄弱点, 轻易地逃脱管理, 规避法律。

我国的资源特点和经济发展程度, 决定了小矿存在的合理性。目前, 世界上很多国家都将小矿规制融入到矿业立法当中, 并取得了显著的成效。但长期以来, 我国小矿的地位, 在各主要的矿业法律法规中并未得到明确的认可。从改革开放至今, 政府一直在扶持大矿发展, 而对各类小矿尤其是小煤矿实施的整顿与关闭, 可以明显感受到国家对于大小矿态度的差异。

从概念上看, 小矿法律应指国家制定的全面调整小矿生产的法律文件, 对小矿的管理和监督能够起到基础性的作用。但是目前, 我们并没有一部完善的小矿法律, 有关规定散见于《矿产资源法》、《煤炭法》、《矿山安全法》等法律和一些部门规章当中。尽管国家明确规定:“对乡镇煤矿采取扶持、改造、整顿、联合、提高的方针。”但是, 这并没有从根本上解决问题, 法律法规的关注点, 依然是在小矿的不利影响和责任承担上, 涵盖的范围过窄, 不利于小矿的全面发展。同时, 过多原则性、政策性的规定, 也导致了相关法律缺乏可操作性。