建立适合的小矿立法体系

小矿在我国经济发展过程中的作用不可小视, 是许多地区的经济支柱。这就要求小矿的立法工作, 不但要兼顾大局, 而且还要充分考虑小矿的特殊性和差异性, 以确保立法的合理性和有效性。

根据各国立法经验, 有效的立法模式是小矿规制过程的重要环节。就目前的情况而言, 各国有关小矿的立法模式, 大体上可分为两种:一种是小矿的专项立法模式, 如菲律宾、加纳等国;另一种是大多数国家采取的分散立法模式, 即有关小矿的法律法规, 散见于不同的矿业法律文件当中。两种立法模式, 在一定程度上都改变了以往抵制小矿发展的做法, 更加注重对于小矿自身发展的扶持。立法模式的选择有着强烈的“路径依赖”, 有其深厚的社会文化基础, ^[10]国情的不同是每个国家选择不同立法模式的重要基础。当前, 我国大部分地区的小矿还处在管理比较混乱的阶段, 在多数人的观念里, 小矿的消极作用远大于积极作用, 对小矿单独立法, 有利于全社会形成对小矿全面、客观的认识;并且, 小矿法有其适用的范围和调整对象, 制定一部有别于大矿的小矿法律, 可以针对性的解决小矿面临的具体问题。当然, 这样的立法模式, 并不会忽视大小矿之间的千丝万缕的联系, 小矿专项立法能够更加明确小矿的作用和地位, 并和其他矿法相辅相成。

制订小矿法律时, 还必须要妥善的处理小矿和周边的各种关系, 以及各个主体的利益。只有这样, 才能保证小矿改革顺利地进行。

他们之间虽然关系 “复杂”, 但存在合作的可能性。在我国, 矿产资源赋存条件决定了一些矿床由于埋藏位置等原因, 由大矿开发并不现实;而且许多大矿开采后的尾矿, 由小矿重新选炼也能够避免浪费。这些足以说明, 小矿法律制定过程中, 应妥善的处理大小矿关系。

小矿的安全运营是目前最引人关注的问题, “十五”期间全国煤矿共发生一次死亡10人以上重特大事故257起、死亡6026人, 其中乡镇煤矿为182起、3649人, 分别占70.8%和60.6%。去年小煤矿产量占全国的37.9%, 事故死亡人数占72.3%, 百万吨死亡率高达3.885, 是国有重点煤矿的6.19倍、国有地方煤矿的2.04倍。^[11]很多小矿为了提高收益, 盲目压低成本, 其中就包括各种安全措施和设备、工人的岗前安全培训等等。小矿法律的制定, 应形成一套安全评价的体系, 例如, 在授予采矿权的同时, 必须要求相关责任人完成对矿工的岗前培训, 配套开采必须的安全设施等。

小矿中还有很多特殊的弱势群体, 由于种种原因而遭受不平等的待遇, 其中包括妇女、儿童、小矿周边居民等。在很多国家, 妇女儿童是小矿开采的重要劳动力, 而在我国, 风俗禁忌等原因, 妇女很少直接的介入小矿的生产, 童工现象并不突出。但是, 小矿对其影响直接体现在其他的方面:开采污染引发的健康问题;矿区教育落后引起的儿童失学辍学;治安管理不善造成的高犯罪率。当然, 这部分的调整需要全社会的共同努力, 小矿法律应当在环境保护、矿区管理等方面做出相应的规定。

各地方政府比较关注的是小矿带来的经济利益, 规范的法律管理手段可能会影响到地方政府的既得利益。为了避免法律手段同地方行政权的冲突, 法律制定过程中, 也应考虑到地方政府的权力和利益。

法律如果不能够被严格遵守和执行, 那必然是一纸空文, 必须要有相应的措施保障法律得以贯彻执行。法律能否有效地被执行, 是衡量小矿法律是否完善的一个重要标准。

我国是一个地区经济文化发展不平衡的国家, 地方利益的不同, 导致了各地对于小矿的态度也有所差异。小矿的健康发展, 要求社会、经济和环境利益的协调一致。由于更多地区亟待解决的是当地人吃饭的问题, 因此要对小矿进行统一规制是不现实的, 但任其发展会造成不良后果。要想在降低执法成本的同时, 又能达到预期的目的, 就要充分发挥当地政府的执法作用。地方政府熟知当地情况, 在推动和实施小矿法律时, 能够起到事半功倍的效果。鉴于此, 在很多国家, 尽管矿产开采管理收归国家所有, 但是涉及小矿的各种具体的事务, 还是要交给当地政府进行处理。因此, 在制定和执行过程中, 必须要因地制宜, 充分发挥当地政府及相关部门的主动性和能动性。

在我国, 小矿的规制和良性发展需要法律强有力的支持, 这就要求所构建法律体系中, 必须有配套的责任制度。首先, 要规制小矿生产者的责任。由于目前没有统一的小矿法, 有关小矿的责任规制主要依据其他矿业法律法规, 但现有的矿产资源法律责任在认定上都过于原则。面对这一情况, 小矿法律必须明确规定, 譬如, 在生产过程中, 生产者应采用符合要求的工艺和设备, 保证生产安全, 减少环境污染。当然, 相关的民事责任、刑事责任以及行政责任应当具体明确, 否则无法达到惩罚的目的。其次, 要规制地方政府监督管理职责。作为小矿发展过程中的监管主体, 地方政府要有监督管理的责任, 确立切实可行的小矿发展目标, 设立明确的行政执法体系, 配套统一的执法权, 同时建立信息公开体系, 让公民享有真正知情权, 监督政府工作, 并且在发生归责于政府问题时, 能够采取有效的措施追究相应的责任。只有这样, 才能使政府监管的效用__。