诠释地勘单位改革发展思路

一、地勘单位改革历程

我国地勘单位的改革大致经历了两个阶段：__阶段是探索期（1985年～1999年），即从原地矿部提出“三化”（即地质成果商品化、地勘单位企业化、地勘队伍社会化）开始，到原地矿部石油局整体改企和地勘单位开始实施属地化管理为止。该阶段改革以地勘单位内部机制改革为主，尚未涉及地质工作体制改革的内容。第二阶段是推进期（1999年～至今），即地勘队伍实施属地化管理改革开始到现在。该阶段地勘单位进行了由中央管理向地方政府管理体制的转变，改革力度较大；提出了“必须坚持事企分开、公益性与商业性地质工作分开运行、探索建立现代地勘企业制度”；中央和地方政府还制定了一系列支持地勘单位进行属地化管理的优惠政策，推动地勘单位改革。

二、改革案例介绍

（一）“内蒙古模式”。其主要做法：在体制创新方面。剥离地勘单位办社会职能；离退休人员经费单列管理，由自治区财政全额解决；在职人员经费包干，编制注册，实行“老人老办法，新人新办法”的管理机制；整合地勘单位资源，组建三个集团公司。在政策扶持方面。加大地质工作投入，设立了自治区地质勘查专项资金，创造良好的市场环境；优先安排地质勘查工作，配置矿业权，提供有利的政策保障；支持地勘单位运用自有矿权进行产业延伸，鼓励风险勘探；规定了牌子不变，身份不变，经费不变的“三不变”政策，稳定队伍；在设备购置与更新上提供财政支持，提高地勘单位的技术装备水平；允许地勘单位将国有划拨土地转为经营用地，在办理出让手续时免征土地出让金和土地用途变更等相关费用，其收益用于冲抵改革成本或转增国有资金；扩大用人自主权，新进人员由单位自主招聘，新聘任领导不再确定行政级别。

（二）“广东模式”。其主要做法：在体制创新方面，整合属地化地勘单位，减少了省级地勘队伍的重复设置；按照“政事分开”的原则，建立省级地质工作体系，完成了厅管政务、局管事务的定位；地勘单位实施区域覆盖，原则上一个地级市保留一支地质勘查队伍，实行“省市结合、以省为主”的管理体制；按照“事企分开”的原则，积极推进地勘单位管理体制改革，逐步将条件成熟的经济实体进行剥离；分离地勘单位办社会职能。在政策扶持方面，地方政府制定比较完善的改革配套措施，设定一定的过渡期；地勘单位转企后维持财政拨款5年不变；已离退休的职工和在改革中提前退休的职工保留事业身份，其离退休经费由省财政负担等，稳妥地解决了地勘单位历史遗留问题，有效地维护了单位和职工的正当权益。

（三）两种模式的启示。内蒙古与广东改革模式开了个好头，取得了阶段性成果，此二者的共通点：都有省（区、市）政府及有关部门的大力支持，并以省级政府为主导整体推进；都是从产业结构、组织结构的调整入手，强化了单位内部管理机制的改革。虽然这两种模式为地勘单位的改革发展提供了宝贵的经验，但均未形成十分成熟的套路，且各省（区、市）有各自的省（区、市）情，各地勘单位的改革仍需根据各自特点与发展需要，而不能完全“模仿”以上两种模式。

三、当前地勘单位改革发展的形势分析

（一）宏观背景分析

1．从经济环境上看。金融危机后世界经济逐渐复苏，对矿产资源的需求越来越大，尤其是我国经济带头走出危机，已成为世界经济新的“发动机”，对矿产资源的需求更为迫切，国家对地质勘查的投入也在不断增加，如2010年仅中央财政投入到地质勘查就有150亿元，地方上的地勘基金也已经达到130亿的规模，中央地勘基金的规模也有20个亿，社会和央企的投资都在积极地跟进。而“十二五”的工业化、城镇化、农业现代化将会快速推进，对矿产资源的需求也会呈刚性上升。而这种需求的增加，将进一步提高了对地质工作的要求，地勘单位的改革与发展面临着机遇与挑战并存的经济新形势。

2．从政策环境上看。自从《国务院关于加强地质工作的决定》（国发〔2006〕4号)下发之后，各部委又先后下发了许多配套文件，仅在2010年，国土资源部就先后下发了《关于巩固和扩大地质找矿改革发展大讨论成果的通知》国土资发〔2010〕58号、《关于构建地质找矿新机制的若干意见》（国土资发〔2010〕59号）以及《关于促进国有地勘单位改革发展的指导意见》（国土资发〔2010〕61号）等文件。各地方政府也分别根据地方的具体情况和地质工作的需求，因地制宜，分类指导，出台了推进地勘单位改革发展的各类文件。目前大多地勘单位已陆续完成属地化管理，地质工作初步形成了公益性与商业性地质工作分开运行、协调发展的新局面，建立了中央与地方分工协作的地质工作新体系。但是由于国家对地勘单位的改革政策还不够完善，各地方政府出台的政策措施的覆盖面不同，落实力度不同，导致国家层面有效的宏观指导有所缺失，全国地勘单位改革进度快慢不一，且遇到了一定的政策瓶颈。如商业性地质工作机制不健全，资本市场缺位、事转企资金严重不足；矿业市场尚不发育，直接制约矿业权的合理流转；财政供养率普遍偏低，经费缺口大；各地勘单位工资劳保福利政策落实情况不一；土地相关政策中，土地转让收入转增国有资金的实际操作困难重重；绝大多数省（市）至今没有出台找矿奖励政策；地勘单位的税收优惠政策至今没有出台。

（二）微观实际分析

1.地勘单位具有支撑改革的良好基础。多年的改革，使得地勘单位的经济普遍实现了快速发展，基础地质工作的力度不断加大；商业性矿产勘查投资大幅度增长，投资主体呈现多元化的格局；重要矿产勘查不断取得重大突破；广义地质工作领域持续拓宽，为国家重大工程建设和地方经济建设服务的能力不断加强，特别在地质灾害防治方面贡献突出；境外矿产勘查开发工作取得了较大进展，各地勘单位积极实施“走出去”发展战略，境外勘查前景看好；普遍进行了三项制度（人事、用工、分配制度）改革，极大地调动广大职工的积极性和创造力。地勘单位综合经济实力和市场竞争力显著增强，经济总量快速增长，职工收入和生活水平明显提高。

2.地勘单位改革与发展仍存在问题。由于地质工作的特殊性，总体上存在着与地方联系较少，思想观念相对陈旧，市场竞争意识不强等先天不足因素，加上地勘单位历史遗留问题多等原因，决定了地勘单位改革的复杂性和艰巨性。随着地勘经济的发展，地勘单位的问题与矛盾凸显，如事企职能的并未彻底分离，矿业权的获取、对所拥有的矿业权的处置以及收益方面均受到限制；分配机制不够合理，广大地质工作者的智力成果在工资分配中没能得以体现；经营性资产严重不足、技术装备陈旧落后、队伍年龄结构不合理、专业人才短缺以及住房、基础设施、养老、医疗、离退休等大量长期未得到妥善解决历史遗留问题等等。造成地勘单位市场竞争实力不够强，延伸产业规模不大，单位的可持续发展受到制约，而这些问题只有通过深化改革,加快发展才能解决。

四、深化地勘单位改革发展的思路

（一）落实改革发展的相关政策

原有国家为推进地勘单位改革所规定的各项优惠政策应得到落实。如国发〔2006〕4号文有关国有地质勘查单位离退休人员和在职职工社会保障政策，解决历史遗留问题；实施专项资金补助政策，在地勘单位的基地建设、装备更新、科研经费等方面给以资金补助；职工社保、医疗保险、住房等政策实行同城同待遇；给地勘单位行政配置部分探矿权，中央及省级地勘基（资）金形成的矿产地应按评估价优先配置给地勘单位，积极推行地勘单位与国有矿山企业联合办矿，将“探采一体化”政策落到实处；明确地勘单位原有国家划拨的存量土地转为经营用地，公开出让收入的分成比例；规定地勘单位在一定时期的节余收益、矿权收益等投资收益全部转增地勘基金，免征所得税。

（二）完善促进改革发展的政策制度

一要推行找矿奖励机制。各省（市）可结合自身实际，分类分档奖励。如根据本省（市）不同的找矿难度和矿种的重要性，分别按相应比例奖励地勘单位，并明确其中的30%作为地勘单位职工奖励金。二要确保矿业权有效配置。明确矿产勘查的最终产出成果是探矿权、采矿权，允许地勘单位对其找矿成果进行处置，转化为探矿权时，允许其将部分或全部价款转为国家资本金，解决地勘单位经营性资产不足的问题，使地勘单位与社会性地勘经济实体大体处于相对平等的竞争状态。三要强化公益性项目管理。公益性项目全部通过竞争或指定方式交由地勘单位实施，项目全部实行招投标，只要资质等条件符合即可参与。四要设置合理的矿业权准入机制。在准入机制中应突出地勘单位等专业队伍的优势，降低探矿权的资金门槛，抬高探矿权准入的技术门槛。此外，过去由国家出资地勘单位从事地质勘查形成的矿业权，应由原地勘单位拥有并经营该探矿权；已经灭失的矿业权，应允许原地勘单位在规定期限内重新登记，并免交探矿权价款，继续开展勘查工作，并经营该探矿权。

（三）加强地勘单位自身的经济建设

改革可以促进发展，而发展可以更好地巩固改革成果。地勘单位要从深化内部经营机制改革和创新做起，促进地勘经济的持续科学发展，为改革发展打好经济基础。一要立足地勘主业。地质勘查是地勘单位的根本，要加强地质科研工作，重视地勘业务拓展，加强地质基础工作，实现地质找矿新突破。二要坚持走探采一体化道路。要切实改变地勘单位“打工经济”的状态，逐步向矿业开发迈进,培植可持续发展的新经济增长点。三要积极实施“走出去”战略。开展境外地质勘查工作，在国际地勘和矿产资源市场寻找发展空间。四要拓展广义地质服务领域。应发挥专业技术优势，在矿产调查、城市地质、水文地质、工程地质、环境地质、旅游地质、农业地质和地质灾害防治工作等方面为地方经济作好服务。五要加强科技创新。增加科技投入,强化技术创新，占领关键技术或重要领域技术制高点。六要理顺管理机制。推进人事、劳动、分配三项制度改革，包括实施人才战略，注重引进、培养以及使用技术人才；深化干部人事制度改革；推行薪酬考核制度；建立或完善找矿激励机制等等。

（四）深入推进地勘单位的事企分离

地勘单位改革的深化，必须坚持“事企分开，公益性与商业性地质工作分开运行，探索建立现代地勘企业制度”的大方向。深入推进事企分离，总体上应实施差异化策略，成熟一批，改制一批。现在的地勘单位还是“戴事业单位的帽子，走企业化的路子”，真正意义上的商业性地勘队伍还未形成。因此，地勘单位要分体运行公益性地质工作和商业性地质工作，公益性地质工作主要由事业单位承担；商业性地质工作主要由企业承担。要以产权制度改革为中心，将经营性资产与非经营性资产分离，事业管理与企业管理分离。积极构建产权多元的投资主体，吸收国有资本、社会资本、职工入股，特别是经营骨干入股，成立以合作开发矿业权为主的矿业公司，以提供地质勘查技术服务的专业技术服务公司或组建以地质勘查为主，矿业开发、工程勘查施工等为辅的集团公司等，按照企业化要求，相应进行人事制度、考核制度等管理机制方面的改革，逐步建立现代地勘企业制度。