现行矿业权制度存在的问题

如前所述, 矿业权具有财产权和物权的属性, 那么就可以如同其他财产权一样参与市场交易或流转。由于我国目前实行的是矿业权的出让 (一级市场) 和矿业权转让 (二级市场) , 受一级市场行政许可制度的影响, 至今我国对矿业权流转市场 (二级市场) 始终采取严格的限制性管理。这种以行政许可方式管理矿业权的流转, 不符合我国当前市场经济的发展需要和现行的物权制度, 一定程度上影响了矿业权流转按市场规律和需求导向发展。换言之, 以行政手段的管理和许可, 代替了按市场规则配置资源的机制, 影响了矿业权财产属性的效应__和最有效化。

我国目前有关矿业权管理方面存在着新法与旧法之间、法律与行政法规之间、法律与行政法规及部门规章之间、行政法规与部门规章之间, 行政法规、部门规章与地方政府规章之间就有关矿业权的流转问题存在着许多不一致的、相互冲突的规定。如《矿产资源法》是目前我国__关于矿产资源管理方面的法律, 该法对矿业权流转的规定仍停留在“禁止倒卖矿业权牟取利益”的状态, 国务院行政法规对矿业权流转放宽到“有条件转让”, 国土资源部的部门规章在对矿业权的财产权定性、流转方式、流转条件等方面完全突破了法律和法规的规定, 而地方性的规定又严于行政法规或部门规章, 这些问题不仅是法定依据亟待统一的问题, 更为严重的是规制之间的相互冲突问题。因此, 关于矿业权流转的问题应当从立法的角度完善统一, 鼓励和保护矿业权的流转。

长期以来, 国家出资勘查的地勘项目一般都是委托国有地勘单位开展地质勘查工作并授予探矿权, 这种探矿权从投资的角度是国家出资勘查形成的, 其权利主体应当是国家。但是《物权法》明确规定, 探矿权是用益物权, 准确的理解是从矿产资源所有权派生出来的他物权。“根据物权法的原理, 用益物权只能在他人所有的物上设立, 物的所有人是不可能在自己的物上为自己设定用益物权的。因此, 探矿权的法律属性决定了探矿权的主体只能是矿产资源所有人以外的其他人”^[7]。而且许多基金项目后期勘查转为项目承担单位自有资金出资完成勘查。这种有国家出资也有项目承担单位出资形成的矿产地探矿权应当按照相关规定和程序配置给受托单位, 探矿权人在流转时只要按评估结果向国家缴纳一定的探矿权价款 (权益金) 后, 就应当与其他方式取得的探矿权在流转时有着同样的权利, 但是由于缺乏明确的法律规定, 在实务中存在争议, 矿业权主管部门处理过程中也存在不同的做法。实践中, 一方面存在“探者无其权”的现象, 另一方面对这种方式形成的探矿权, 在流转时主管机关可能会认定为“国家和勘查单位是一种委托勘查关系, 勘查单位是受委托持有探矿权, 探矿权的真正权利人应当是国家, 因此禁止流转^[8]。”当然在实践中也有勘查单位获取项目探矿权并按评估结果缴纳有国家投资形成的探矿权价款将矿业权流转的实例。可见, 类似这种委托地勘单位勘查的项目在矿业权配置及探矿权的权属关系方面从立法的角度而言缺乏统一、明确的法律规定, 矿业权主管机关的处理方式也不是一个标准, 矿业权的配置存在着随意性。针对此类情形, 应当从立法的角度明确规定探矿权权属关系, 合理配置探矿权, 对取得的探矿权只要按规定缴纳探矿权价款 (权益金) , 不损害国家利益, 应当允许流转, 以充分保护探矿权人的权益。

目前矿业投资市场以风险投资勘查方式取得的探矿权越来越多。具体而言, 有的地质找矿项目存在着高风险, 国家鼓励商业资金投入地质勘查。以这种方式形成的探矿权, 其投资可能是多元化的合资、合作或股权投资。实务中的风险投资地质勘查项目, 其目标是在符合条件时将探矿权投入市场流转或以优先权的规定申请采矿权, 实施矿业开发或将采矿权投入市场流转, 以上方式是投资人实现其投资利益的基本途径和利益__的方式。但在实践中探矿权人的优先权利用和实现并不理想。按照现行的《矿产资源法》第6条第1款 (一) 规定:“探矿权人有权在划定的勘查作业区内进行规定的勘查作业, 有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。探矿权人在完成规定的最低勘查投入后, 经依法批准, 可以将探矿权转让他人”。《矿产资源法实施细则》第16条第1款规定探矿权人享有下列权利:“ (五) 优先取得勘查作业区内新发现矿种的探矿权; (六) 优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权”。另外, 国土部出台的《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法 (试行) 》 (国土资发[2003]197号) 进一步规定, 探矿权人在其勘查的区域内申请采矿权不得采用招拍挂的方式许可。可见, 该规定是为了充分保护探矿权人的优先权。虽然以上规定对探矿权人申请登记采矿权的优先权做出了明确规定, 但是笔者认为, 现行的法律法规对该优先权的规定并不完善, 而且没有执行的保障性。一是对优先权的性质规定不明, 是条件同等的优先权还是排他的优先权;二是行使优先权的条件、程序规定不明确, 操作性不强, 留下了自由裁量空间, 不利于权利人优先权的实现;三是缺乏对该优先权的保障性规定, 即如果出现矿业权主管机关不执行相关规定, 权利人的优先权得不到实现时, 通过什么途径或什么保障机制维护自己的权利, 没有相关规定。实务中, 许多地方政府对探矿权人的优先权执行得不如人意, 如青海省的做法是, 对探矿权人申请勘查工作区内的采矿权时基本是按统一招拍挂的方式处理的, 也有按《青海省重要能源矿产资源配置办法》进行配置的, 其他省份也有类似情况。可见, 探矿权人的优先权的实现缺乏保障。笔者认为, 探矿投资人进行了大量的勘查投入, 承担了巨大的风险, 如果在探明储量后最终不能获得采矿权, 其投资权益应当如何保护, 我国现行的相关法律、法规并没有做出明确的规定, 这是我国现行的矿业法律、法规在对探矿权人权益保障方面的制度缺失, 同时, 对地方政府吸引商业资金进入风险勘探行业而言也成为法律障碍的一个方面。建议在修订《矿产资源法》时对优先权的问题从权利性质、实现条件程序、保障措施等方面作出明确规定。

近几年各省国土资源主管部门开展了许多利用商业性投资实施的地质勘查项目, 但是各省对商业性风险投资开展地质勘查项目政策不一致, 对投资人的权益保障政策也不一致。目前青海省对利用商业性资金风险投资地质勘查项目的政策是, 允许国有地勘单位以自筹资金开展风险投资地质勘查项目, 但是限制引进各种社会资金, 限制与其他单位合作, 而且不承诺配置探矿权、不保证实现投资利益。国土资源主管部门批准这类项目的做法存在诸多问题。首先, 限制承担这类项目的国有地勘单位引进社会合作资金、限制与其他单位合作的做法是缺乏法律法规依据的;其次, 既然是以商业资金风险投资, 就不应当限制资金的渠道和性质, 既然不是国家或地方财政出资, 其地质勘查的风险没有转嫁给国家或地方财政, 也不应当限制与其他非国有地勘单位合作;第三, 不保证投资利益的做法既不利于地质找矿工作的深入开展, 也不利于矿业市场的投资, 对矿业权的流转更是没有任何保障。因此, 资源配置方式亟待改革, 要么停止这类项目的审批, 要么鼓励这种风险地质勘查方式, 对通过地质勘查具备设置探矿权条件的区域, 应当给项目承担单位配置探矿权并允许流转, 如果探矿权配置给了其他主体, 应该对开展地质勘查单位按投资的一定倍数给予投资补偿, 这样才能保护投资者利益, 否则对地质找矿不但没有鼓励反而是限制, 对矿业权市场的发展是一种阻碍, 这种行政许可没有任何经济价值和社会价值。