矿山环境治理过程中资金运作模式探索与实践

矿业是我国经济发展的重要支柱，目前我国有93% 的能源，80% 的工业原料，70% 的农业生产资料是以矿产品为原料的。在一些矿业较为发达的区，其矿产品产值比重达到 15% 左右，成为支柱产业[1]。在矿业取得巨大成就的同时，开发矿产资源对环境的负面影响也在与日俱增，包括土壤退化、然景观破坏、地质灾害频发以及水资源污染、生物多样性降低等[2]。

为了保护和恢复矿山地质环境，实现矿产资源开发与生态环境保护的协调发展，矿业企业按照矿产品销售收入的一定比例资金，专项用于矿山环境治理和生态恢复[3 - 4]。不管是以前的矿山地质环境治理恢复保证金制度，还在现在提出的矿山环境治理恢复基金制度，都是矿产资源开发管理中重要的环境经济措施。

矿山环境治理恢复基金制度的提出，是基于对矿山地质环境治理恢复保证金制度的调整改革或制度创新。目前恢复基金制度如何建立，如何将保证金尽快调整为基金，基金如何管理和运作等都是是当前工作中亟待解决的问题。本文将对我国矿山环境治理恢复过程中资金运营的现状和问题进行了研究，对矿山环境治理恢复资金运营的成功案例进行分析，主要着眼于矿山环境治理过程中资金运营探索与实践，以期能为矿山环境治理基金制度建立和完善提供一些参考。

1 矿山环境治理恢复过程中资金管理制度的演变美国的矿区保护工作可以追溯到 20 世纪 70 年代，其中以《露天采矿管理与恢复( 复垦) 法》最为重用矿山环境治理恢复保证金可以促使矿产资源开发造成的环境成本内部化，从而建立一种生态补偿的有效形式，促进矿山生态环境的保护和治理恢复[1]。从实际看，实施保证金制度能够提高矿山企业环境保护的积极性和主动性，可以更好地促进矿产资源开发生态破坏和环境污染的外部成本内部化，是矿山环境保护的有效和必要的形式之一。针对我国保证金形式及运行模式的弊端，很多学者提出了建设性意见，比如程琳琳等[3]设计出三阶段三元互动运行模式，以实现保证金形式和运作主体的多元化。因此在矿山治理过程不断改变观念，创新思维，探索新的资金运营模式是关键。浙江煤炭地质局探一队长期从事矿山环境治理工作，针对目前矿山治理经营模式存在的问题，积极探索，提出了一套新型经营模式: 即: 企业垫资、项目建设、政府验收、业主付款。具体的思路是“边开采、边治理、边返还”，简称“三边”模式，通俗来讲就是企业垫资进行矿山治理，然后由政府组织验收，验收合格后把矿山业主先期缴纳的矿山环境恢复治理保证金返还给业主，业主再支付治理工程款给企业.这里以浙江省湖州市大煤山石灰石矿的治理过程来讲述矿山环境恢复治理保证金的创新运作模式。大煤山石灰石矿是湖州南方矿业有限公司的心矿山，采矿许可规模 450 万 t /a。2012 年，大煤山矿被中国矿业联合会评为“__绿色矿山”第二批试点单位。但是受制于传统的矿山治理经营模式，该矿环境治理情况不理想，在环保督察中被责令停产，出现了保供困难的问题，给企业造成很大的经济损失，也带来了不良的社会影响。在此情况下，中国煤炭地质总局浙江煤炭地质局有关领导以及勘探一队，积极与中国建材集团、浙江三狮集团、南方水泥矿业企业以及政府部门联系，提出用“边开采，治理，边返还”的工作思路，对湖州南方水泥矿业公司大煤山石灰石矿环境治理获得到了南方矿业的认可，双方决定在新型经营模式下进行矿山环境治理的合作。

在整个合作过程当中，双方采取了四级合作架构，即: “中国煤炭地质总局 - 中国建材集团，浙江煤炭地质局 - 浙江三狮集团有限公司”，“浙江煤炭地质局勘探一队 - 上海南方水泥有限公司，勘探一队地质环境院 - 湖州南方矿业有限公司”，在四个层面均完成对接工作，形成了一个完整的合作架构体系。2017 年 8 月份浙江煤炭地质局勘探一队承担实施了湖州南方矿业有限公司大煤山石灰石矿 +125m 平台以上边坡复绿工程项目。治理工程款自政府部门验收以后开始陆续返还。该新型经作模式可以有效实现政府、业主、企业的三方共赢局面。上述矿山环境治理恢复“三边模式”的成功，得益于治理企业的垫资，打通了运作闭环中的关键环节，其本质是社会资本参与并通过合理的资金运作的结果，这对矿山环境治理基金制度的建设具有重要的借鉴意义。生态修复具有资金密集型特点，资金实力已成为治理企业规模扩张的重要掣肘，也是影响环境治理产业持续快速健康发展的重要制约因素。

2 矿山环境治理恢复基金运作初探2016 年国土资源部发布的《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》，提出要通过“政府主导、政策扶持、社会参与、开发式治理、市场化运作”的方式对矿山进行全面整治和修复。2017 年 1月，三部委联合发布了《关于取消矿山地质环境恢复治理保证金 建立矿山地质环境治理恢复基金的指导意见》，明确以环境治理恢复基金取代保证金的总体思路。将国家的倡导与具体的项目资金进行优化升级，加快矿山环境整修的进程，提高整治效率。因此，矿山环境恢复治理基金可以采取由政府进行主导，市场予以配合，社会普遍参与的基金运模式。根据上述两个文件精神，结合大煤山石灰石矿治理的成功经验，从基金来源、基金运营、基金投入三个方面提出矿山环境治理过程中新的商业运作模式，并市场化角度对社会资本进入矿山复绿和综利用进行了探索 。经济学是环境治理恢复基金的理论基础[11]，这符合环境资源法的经济学分析思路。

2. 1 基金来源

矿山地质环境治理恢复基金的来源主要包括两部分，一是目前已经已缴存了保证金，但由于没有工程验收仍然库存的保证金( 这里称之“原始沉淀保证金”) ; 二是新设矿山企业缴纳的资金( 这里称之“新缴纳资金”) 。对已缴存保证金的矿山企业，规定一定时间期限内，符合条件的企业申请治理工验收并返还保证金，对在规定期限内没有申请返的企业，将保证金转入基金账户。对新设矿山企业按照治理基金制度进行提取。可参考由矿山企业从其销售收入中计提资金的方式建立矿山环境恢复治理基金[12]。

2. 2 基金运营

基金在投入矿山治理之前，可存入银行或购买理财产品等获得收益。但这个收益是很有限的，应该发挥基金自身的资本优势，基金的自我循环。这是建立环境治理恢复基金关键的一环，也是基金制度和保证金制度的本质差别。对于基金的保值增值运营业务，可由基金管理组织或机构聘请专业的投资人才负责具体的基金保值增值业务，也可以委托其他第三方正规机构或组织代理基金的理财业务，所得的利息和利润归基金所有。由于投资是一项有风险性的增值业务，因此通过完善相关的制度对基金进行投资收益给予引导和约束，实现基金的稳健运作[2]。

2. 3 基金投入

矿山地质环境治理恢复基金建立用于因矿山企业的开采行为造成的矿山环境破坏的预防和修复、治理等方面。这是基金的最本质用途，不能本末倒置。因此需要根据矿山地质环境保护与土地复垦案确定的经费预算、工程实施计划、进度安排等支取基金。同时还应将基金的使用范围进行适当地扩展，划拨一定的资金用于技术研发、设备改进等，提高矿山地质环境治理的科技含量[2]。矿山环境治理是一个系统的工程，在基金投入之前，做好符合当地政府相关产业规划的勘察设计，综合利用废弃矿山。通过废弃矿山的二次开发利用( 比如土地置换、休闲旅游、工农用地、自主开发等多种形式) ，带动当地人民的经济发展，从而实现新的经济增加点，正真实现绿水青山就是金山银山的发展理念。

2.4 引进社会资本

考虑到矿山环境恢复治理工程量巨大，治理工作耗资庞大等问题，可引导社会资金投资于环境修复，基于多元化的融资方式解决环境恢复治理的资金难题。白雪华通过对保证金的市场化进行研究，认为我国保证金制度长期以来是政府主导型的制设计[13]。那么，对矿山环境治理恢复基金制度的立，要发挥市场在基金制度中的机制作用，由政府主导型向市场主导型转换。浙江省湖州市大煤山石灰石矿复绿的“三边模式”，从某种意义上讲就是引进了社会资本。当然这仅是在保证金制度下的资金运作。在矿山地质环境治理恢复基金下，我们需要更加灵活，更加符合市场化的资金运作模式。比如 BOT 模式( Building -Operate - Transfer，建设—经营—转让) 充分发挥市场的主导作用，即企业垫资和社会融资以政府给予的特许权为基础参与矿山治理项目，并投入资金，在规定的时间内依法经营该项目，回收投资获取合法利润。其操作流程一般是由政府主管部门和 BOT项目承包公司通过项目协议，明确各自的职责权限。承包公司再通过先承建项目、后经营项目来收回成本[14]。这种方式可以有效地发挥基金的作用，实现项目的顺利进行及公共利益__[14]。