生态文明建设背景下历史遗留矿山环境问题与对策

矿山环境问题是矿物开发过程中普遍存在的问题，遗留矿山环境治理已成为世界各国关注的课题。历史遗留矿山一般是指历史上因矿产资源开采活动(包括勘查、基建、开采、选矿、闭坑等)导致生态环境受到干扰或破坏而遗留的，或 因 没 有 制 订 矿山(土地)修复(闭坑)规则之前已闭坑和废弃的，或经过治理按现行标准仍不达标的，或经查证责任体无法认定或灭失的，以及因政策性因素关闭的矿山(井)或场址。遗留矿山环境问题与矿山开采过程中存在的矿山环境问题大致类似，矿山环境类型因划分依据不同而有多种划分方案[2-8]。笔者根据矿物开发活动产生的结果和危害种类将遗留矿山环境分为:自然资源占用与损坏、潜在地质灾害、水土环境污染等三大类，如表 1 所示。其中分布广、影响大且最突出问题是矿山占用破坏土地等自然资源，其次是矿山地质灾害问题，再者是水土环境污染问题。前 2 种环境问题较直观且数量和影响范围较易统计，而水土环境污染影响是隐性的，受调查、取样、化验等影响，数据难以准确把握，危害深远且巨大。

2历史遗留矿山环境治理实践

我国政府对矿山环境问题十分重视，特别是党的十八大以来相关法律制度建设趋于完善。2009 年，国土资源部发布的《矿山地质环境保护规定》标志着包括历史遗留矿山在内的地质环境治理开始规范化2011 年，国务院新制定了《土地复垦条例》;2012 年，国土资源部配套制定了《土地复垦条例实施办法》，明确了在役矿山和历史遗留损毁土地的复垦责任界线、责任主体、治理程序和规划方案、法律责任等容，推动土地复垦工作进入了制度化、规范化和法化新阶段。同时，随着生态环保法制建设快速推进，历史遗留矿山环境的治理将会得到更强有力的法律保障目前，我国矿山环境治理主要集中在土地复垦、地质环境治理两方面，水土环境治理方面涉及的对较少。20 世纪 90 年代中期，我国矿山企业总数量约 28.8 万个。经过矿山正常退役、多轮矿业整顿整合2015 年底我国矿山企业总数量约 8.36 万个，中煤炭矿山企业数量为 9 686 个，占矿山总数量的11.5%。关停的矿山多是证照不全、经济效益不好、不符产业政策、不符环保政策、不符安全条件、违法开的乡镇和个体矿山、小矿和小型矿山，这些矿山企业大多未履行矿山环境治理的义务。据统计，历史遗留矿山开采占用和损坏的土地总面积占矿物开采累计占用、损坏的土地面积(历史遗留和在役矿山)的比例接近甚至超过 50%[3，9]。2014 年 4 月，环境保护部和国土资源部联合发布的《全国土壤污染状况查公报》显示，工矿业废弃地土壤环境问题突出，在调查的 70 个矿区的 1 672 个土壤点位中，超标点位数占 33.4%，主要污染物为镉、铅、砷和多环芳烃。有色金属矿区周边土壤镉、砷、铅等污染较为严重。2001 年以来，国家开始安排专项资金用于开展历史遗留矿山地质环境治理恢复工作。“十一五”和“十二五”期间，中央财政共提供矿山地质环境治理项目补助资金分别为 122.65 和 175.64 亿元，主要用于支持资源枯竭型城市矿山地质环境治理工程和矿山地质环境治理示范工程的实施;同期，地方政府配套资金分别为 124.59 和 176.29 亿元，推动了地方政府加大矿山地质环境治理工作的力度。截至 2015 年底，全国完成矿山地质环境治理恢复面积约 81 万 hm2，矿山地质环境恢复治理率为26.7%[10]。遗留矿山环境治理取得了一定进展，但与《全国矿产资源规划(2008—2015 年)》提出“到2010 年和 2015 年，历史遗留矿山的地质环境恢复理率分别达到 25%和 35%，历史遗留矿山废弃土地复垦率分别达到 25%和 30%以上”的要求相比仍有一定差距。

3存在问题

历史遗留矿山环境问题长期得不到彻底解决，既有法律不健全、责任不明确的因素，也有矿山环境底数不清、环境新账累计变旧账、缺乏统筹治理规划、资金筹集渠道不畅等因素[8-15]。

3.1环境底数未摸清，缺乏统筹治理规划

“十五”和“十一五”期间，我国曾连续开展过在役矿山地质环境调查评估工作，调查内容多以地灾害、地形地貌景观破坏、土地占用与破坏等内容为主，但历史遗留矿山的底数并没有摸清楚。从全国矿产资源规划来看，仅仅用历史遗留矿山的矿山地质环境恢复治理率、土地复垦率 2 个指标反映矿山地质环境治理情况，不能全面反映矿山环境总体治理状况。矿山环境治理缺乏系统的统筹规划，矿山地质环境治理和土地复垦项目的相关费用核算、缴存和工程部署仍然是分开的，没有体现大环境综合治理的理念。

3.2法律不健全，部门交叉管理

《矿产资源法》是采矿活动遵寻的根本大法，主要强调了勘查和开采活动的管理，但忽略了闭坑和矿山地质环境保护工作。目前只有国务院颁布的《土地复垦条例》和国土资源部制定的《矿山地质环境保护规定》，明确规定了矿山地质环境恢复治理与土地损毁整治的法律责任。矿山环境管理涉及国土、环保、水利、农业、林业等多个行业部门，各部门也分别制订了生态环境分领域的治理方案、技术规范或收取性质相近的治理费(土地复垦费、水土保持补偿费、森林植被恢复费、草原植被恢复费、矿山地质环境治理恢复保证金等)，这种分散治理模式不仅增加了企业负担，也导致了环境治理效率低下。

3.3责任不明确，环境新账变旧账

长期以来，历史遗留矿山环境治理缺乏明确的责任认定技术规范，破坏和污染环境的责任追究制没有建立起来。除了计划经济时期遗留的废弃矿山、企业破产法实施之前因政策关闭或破产的国有矿山外，《矿产资源法》(修正版)颁发之前的乡镇集体矿山和个体矿山，以及近年来因矿业秩序整顿、资源整合、企业兼并重组而关停的矿山，是否需要纳入历史遗留矿山范围，需要政策予以明确，否则遗留矿山环境问题只会越积越多。

3.4机制不完善，财政资金难保障

目前实施的矿山地质环境治理恢复保证金制度主要适用于新建和在役矿山。最近几年才明确历史遗留矿山环境治理由矿山地质环境恢复治理专项资金支持(从矿产资源专项收入中提取)，资助对象主要是计划经济时期形成的国有矿山，资助范围主要是具有社会、经济效益的项目，资金总量有限，地方难以配套。而我国资源分布和矿产开发导致历史留矿山呈现 “点多面广”的特点，这些资助资金难以全覆盖并且很多地方难以申请到资助资金。由于底数不清，无法全面准确核算历史遗留矿山的环境治理与生态恢复的总成本，更没有明确的解决办法。