矿产资源管理改革进入快车道

一、总体判断

1.分析我国矿产资源勘查开采法制史可知，当前正处于旧法新规交织、某些术语模糊并存的时期，加重了矿山企业的生产经营风险，同时，给矿政管理部门带来的改革压力也前所未有。

2.在矿产资源法修订被审议通过之前，7 号文掀起了新一轮矿产资源改革的序幕。储量改革征求意见稿和矿业权管理征求意见稿都是落实 7 号文精神的重要配套改革。我国矿产资源管理改革的列车已驶入快车道。

3.司法部已对《矿产资源法(修订草案)》(送审稿)完成征求意见，但距离国务院提请全国人大常委会进行审议，尚有较长一段时间。7 号文及矿业权管理征求意见稿、储量管理征求意见稿等文件，均规定有效期为 3 年。3 年内，7 号文规定的很多改革措施将陆续启动并完善，通过充分实践以检验改革措施的效果，再将实践中有效的制度成果经提炼升华后反映到矿产资源法及3 个配套行政法规的修订内容中。这样就形成了顶层设计与基层实践良性互动，共同服务于推动中国矿业高质量、可持续发展。

二、7 号文主要内容分析

7 号文于 2020 年 5 月 1 日起实施，共 11 条，主要涉及矿业权出让制度改革(第 1 至 4 条、第 7 条、第 11 条)、油气改革(第 5 至 6 条)、储量管理改革(第 8 至 10 条)三方面的内容。(一)关于严格控制矿业权协议出让1.关于“稀土、放射性矿产勘查开采项目”的协议出让稀土矿和放射性矿产的共同特点是矿业权主体特定，具有明显稀缺性。根据《自然资源部关于进一步规范稀土矿钨矿矿业权审批管理的通知》(自然资规〔2018〕6 号)的规定，稀土矿的矿业权人必须具有国家确定的大型稀土企业集团主体资格。铀矿的探矿权人则相对多元化，如中和中广核下属公司、地方核工业地质队，及部分民营企业。但是，作为铀矿的采矿权人只有中核一家。稀土矿是国务院规定实行保护性开采的特定矿种，具有特定的战略价值;放射性矿产，例如铀，施行准军品管理，更是战略性矿种，对这两个矿种实行协议出让政策，体现了源安全的原则。2.关于“国务院批准的重点建设项目”的协议出让该种情形实际上是《关于严格控制和规范矿业权协议出让管理有关问题的通知》(国土资规〔2015〕3 号)规定情形的传承，即国务院批准的重点矿产资源开发项目和为国务院批准的重点建设项目提供配套资源的矿产地。因此，7 号文的协议出让情形中“国务院批准的重点建设项目”，是指国务院批准或者列入国家发展和改革委员会批准的国家重点矿产资源勘查开采项目，或者国务院批准的明确要求予以保障的矿产资源勘查开采项目。3.关于“已设采矿权深部或上部的同类矿产(《矿产资源分类细目》的类别，普通建筑用砂土类矿产除外)”的协议出让(1)关于同类矿产的理解问关于矿产资源分类，主要有四种根据《矿产资源法实施细则》附件《矿产资源分类细目》中的矿产分类，分为能源矿产、金属矿产、非金属矿产、水气矿产，这是法定分类。按照《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》(国土资发(2006)12 号，以下简称 12 号文)，矿产资源可分为高风险矿产(__类)、低风险矿产(第二类)和无风险矿产(第三类)。根据矿产资源的重要性程度，分为重要战略性矿产、其他战略性矿产、普通矿产、砂石土。战略性矿产是指《全国矿产资源规划(2016-2020)》规定的 24 种矿产和天然气水合物。重要战性矿产是指 7 号文规定的由自然资源部负责出让登记的石油、烃类天然气、页岩气、天然气水合物、放射性矿产、钨、稀土、锡、锑、钼、钴、锂、钾盐、晶质石墨，共 14 种。按照《固体矿产资源储量分类》(GB/T17766-2020)，矿产资源可分为查明矿产资源、潜在矿产资源。查明矿产资源是指经矿产资源勘查发现的固体矿产资源，其空间分布、形态、产状、量、质量、开采利用条件等信息已获得。潜在矿产资源是指未查明的矿产资源，是根据区域地研究成果以及遥感、地球物理、地球化学信息，有时辅之以极少量取样工程预测的。其数量、质量、空间分布、开采利用条件等信息尚未获得，或者数量很少，难以评价且前景不明。尚难利用矿产资源是指当前和可预见的未来，采矿、加工选冶、基础设施、经济、市场、法律、环境、社会或政策等条件尚不能满足开发需求的查明矿产资源。此处规定的“同类矿产”，应当是法定分类，即包括能源矿产、金属矿产、非金属矿产、气矿产。需注意的是，《矿产资源法实施细则》列明的能源矿产有 11 种，但随着 2011 年页岩气和2017 年天然气水合物分别被批准成为新矿种，当前我国能源矿产有 13 种。(2)关于协议出让的条件除普通建筑用砂石土类矿产外，对已设采矿权深部或上部可以协议方式出让探矿权、采矿权的，必须同时满足 3 个条件：__,同类矿产;第二，需要利用原有生产系统进一步勘查开采矿产资源;第三，向同一主体出让。