对地勘经济可持续发展的思考

全国地勘单位分类改革工作基本完成，93%的国有地勘单位都选择公益一类或二类，但在实际中，公益一类、二类的单位本身仍没有从源头上解决体制机制、人员结构、工资分配等现实性问题，依然存在事企混行、“一套人马、两块牌子”等现象。文章探究了事业单位及所办企业的关系，并提出了地勘经济可持续发展的思考建议：一是依法合规地明晰各类地勘单位的发展目标和任务;二是以建立现代企业制度为根本，打造适应市场需求发展的地勘企业;三是结合实际地探讨、制定事企剥离的政策措施;四是提高资本运作能力，增强经济发展的资本积累问题。

本文引用信息：李绍丹,李海军. 对地勘经济可持续发展的思考[J].中国国土资源经济,2017(9):35-39.

国有地勘单位改革的目标，是践行“四个全面”，不断提升公益性地质工作服务的水平和质量，建立和发展符合市场经济发展的现代地勘经济产业，强化地质工作全面支撑服务国民经济，促进地勘事业的可持续发展。本文尝试探究事业单位及所办企业的关系，分析当前制约地勘经济发展的主要问题，并提出可持续发展的建议。

1 地勘单位现状

1.1 地勘单位分类改革的现实选择

据有关资料统计，截至2015年底，全国共有23个省基本完成了国有地勘单位的分类工作，8个省区的国有地勘单位未完成分类工作。选择分类为公益一类或公益二类的地勘单位比例高达93%，其中有超过60%的国有地勘单位划分为公益二类。

从以上数据可以看出，选择公益二类事业单位是现行阶段各地勘单位最认可，被认为是各种利益最均衡的__方案。公益一类和生产经营类事业单位的性质，较易理解。公益一类不从事生产经营活动，以承担公益性项目为主;生产经营类则属纯市场化运作。但国家对公益二类单位性质的界定如何，是不是如大多数所想的“利益均沾”呢?《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》规定，承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类;对公益二类，根据财务收支状况，财政给予经费补助，并通过政府购买服务等方式予以支持。各省(区、市)根据实际情况，分别对公益二类事业单位的认定以及管理做出了具体规定，但基本原则近乎一致，比如北京市的相关系列文件规定：公益二类事业单位可以承担公益服务，但收入要按照收支两条线严格管理;可以向社会提供经营服务(应不超过50%)，但收益主要用于公益事业发展;可以办企业，但要按照事企分开原则，以资本为纽带加强监管;职工收入要在全市核定范围的总量内发放;职工的身份是事业身份，与所办企业职工的身份不同。

实际上，多数选择公益二类的单位本身并没有从源头上解决体制机制、人员结构、工资分配等现实性问题，“一套人马，两块牌子”、人员及资质混用等现象仍在一定程度上存在，这与国家现行推进的政事分开、事企分离，激发生产活力和创造力等各项规定及依法依规管理不相符合。

1.2 地勘单位经济发展形势

1.2.1 国家经济结构发生重大调整，地勘工作逐步进入转型期

十八大以来，国家经济结构逐步调整，确立了以生态文明建设为基点的发展路径，经济发展的动能由传统拼人力、拼资源转向依靠创新驱动、提高效率的节能、高效、绿色为特征的发展方式转变。新常态下，地勘单位正在逐步调整发展策略，以保证城市运行安全和地质环境安全的城市地质、新能源和新材料勘查开发、水土污控治理等正成为地勘行业发展新的战略方向。但地质业务的拓展由于存在市场份额小、专业性强等问题，短期内无法快速在新领域内取得重大突破。同时，国家对地勘投入也在逐年下降，社会资金投入明显萎缩。据资料统计，2011—2014年期间，我国矿产勘查投入年均减少5.6%。2015年地勘投入较2012年降幅达45%。

1.2.2 地勘单位总“体量”不大，产业形式与成果输出比较单一

2015年，全国共有1117家事业性质的地勘单位，与其他行业相比，从经济总量来看，没有属于超级“航空母舰”的。部分经济状况不错的单位，也主要是以矿业权勘查开发为主，没有形成资产、资源、资本为一体的产业化发展模式，全国多数地勘单位的主要经济收入还是依赖于财政性补助。地勘单位在属地化管理十多年来，虽然也在不断加强与地方政府的沟通，但仍存在融入、服务不够紧密的现象，对政府重大规划、工程建设项目的前期支撑不够，成果的输出方式过于单一，成果内容不能及时、有效地满足于规划、建设。

1.2.3 事企混营的体制一定程度上制约了经济的发展壮大

由于历史原因，全国多数地勘单位名下都有地勘企业，这些企业隶属于事业单位，其出资人、产权代表都是事业单位，其中就包括公益一类事业单位。但随着国家对事业单位政策制度的完善和规范，地勘单位这种事企混营造成的产权不明，市场主体地位缺位，法律地位不明晰，人员、资质混用等问题逐步突出，不仅使事业单位存在运行的廉政风险，还由于制约资本积累等问题影响了地勘经济的发展壮大。

2 影响地勘经济发展的主要问题

2.1 思想观念保守

回顾地勘单位十多年的发展，大多数地勘单位一直在从事“乙方”工作，干一个项目换一个地方和“甲方”，缺少系统性、长期性的经营工作主动权，没有成为“甲方”的前提条件。这样的状况，根本原因还是因为在事业单位体制下，大家养成了一种保守思维，削弱了主动创新的欲望，长期则会丧失参与市场竞争的信心和能力。

2.2 保障、激励制度不到位

近十多年来，政府先后出台了一些地勘改革指导意见，包括《国务院办公厅关于深化地质勘查队伍改革有关问题的通知》(国办发〔2003〕76号)、《国土资源部关于促进国有地勘单位改革发展的指导意见》(国土资发〔2010〕61号)等等，这些政策为地勘单位发展指明了方向，但在实际操作中，却有许多无法解决、无法落地的现实问题，真正扶持地勘单位的优惠政策难以落地。比如“国土资发〔2010〕61号”文中规定“对已经转制为企业或积极推行企业化改革的国有地勘单位，其实际占有的国有划拨土地，经土地所在地的市、县人民政府批准转为商住、工业用地的，依法办理有偿用地手续、土地出让价款纳入地方预算后，省级国土资源主管部门要积极沟通协调地方政府、财政部门，制定出让收入用于解决国有地勘单位历史遗留问题的相关政策。”而对于“北上广”这样的一线城市和个别二线城市，各级地方政府对划拨土地转为商住、工业用地的，有极其严格而复杂的审批手续，操作执行难度极大，制度的贯彻落实受到影响。

2.3 核心竞争力不强

长期以来，事业单位的一些制度问题使大部分地勘单位形成了因为同质竞争、追求短期效益造成的低成本、低技术、低价格、低附加值的“低价值链”经营模式，这样的模式，导致大部分地勘单位的技术水平低、核心竞争力不强，缺乏技术和管理创新能力、品牌建设落后等客观事实。此外，地勘资本市场不健全，国内迄今没有建立地质勘查风险资本市场，地勘单位融资只能通过境外渠道。

2.4 成果转化收益制约

大多数地勘成果的使用者是政府，成果收益是一次性的，地勘单位在成果转化的多次使用上无法实现收益共享，通过辛苦工作形成的地勘成果报告不能有效地转化为地勘单位的长期收益，只能将报告“束之高阁”。即便是矿业大省，政府对找矿成果形成矿业权后，通过市场招拍挂出让矿业权，地勘单位也没有分配和共享权利，这样就不能成为地勘市场的主体，只能是“游牧民”。

2.5 体制机制制约

国家工商行政管理总局《关于企业登记管理若干问题的执行意见》中明确指出，事业单位自身不得从事经营活动;《事业单位登记管理暂行条例》规定，事业单位依法举办的营利性经营组织，必须实行独立核算，依照国家有关公司、企业等经营组织的法律法规登记管理。这就可知，公益一类、二类事业单位按规定是不能直接成为参与市场竞争主体的，只能通过资本、股份为纽带以企业形式参与市场竞争，所获的收益只能用于公益事业发展。生产经营类事业单位，应按照分行业推进的原则逐步转为企业，并及时注销该事业单位。

而在实际工作中，多数地勘单位与所办企业是一种“连带关系”，地勘事业单位的业务范围与所办企业的经营范围相近，彼此交叉重叠，产权界定不清晰;所办企业多为无偿占有事业单位的资产和场所;其所办企业的负责人多由事业单位的负责人兼任;企业的管理权、主体责任与权利也都与事业单位混体运行。因此事业单位难以与所办企业的所有权与经营权分离，致使事企不分、产权不清晰的问题较为突出，事企关系较为复杂。这种产权不清晰的现象，不仅不利于事业单位的规范管理，不符合法律法规对市场主体、产权的界定，更不利于地勘产业的发展壮大。

3 对地勘经济可持续发展的思考

随着地勘单位改革进一步深入，一些深层次问题已摆在面前。过去，地勘单位为了解决生存发展问题，开办公司、合资合作、运作矿业权，这些看似合理但是否合法合规值得商榷。随着国家管理越来越规范，特别是近年来开展的财政审计、巡视等工作，暴露和发现了一系列资金使用、人员管理等问题。这些问题使得地勘单位必须厘定与所办企业的关系，亟需从顶层设计和政策制定层面，统筹考虑，依法合规地深入推进事企分开、事企剥离，真正为地勘经济发展创造可持续发展的平台和空间。

3.1 依法合规明晰各类地勘单位的发展目标和任务

严格按照国家对各类事业单位的定位和要求，明晰发展目标、方向、职责任务和管理模式，做到职能职责、人员结构、资产资本的合理清晰配置，避免交叉重叠、管理混乱。公益一类单位要以承担基础性、战略性、公益性地质工作为职责，围绕区域内城市规划建设发挥公益性地质工作基础性、先行性作用，不对外开展经营活动，其经费需由国家财政予以支撑。公益二类单位按照赋予的职责承担公益性地质工作，国家给予适当的经费补助，在确定公益目标的前提下，可依据相关法律法规提供与主业相关的社会服务，收益的使用按国家有关规定执行。经营类事业单位以转企为目标，实行企业化管理，承担由市场配置资源的生产经营活动。

3.2 以建立现代企业制度为根本，打造适应市场需求发展的地勘企业

地勘单位改革至今，仍然在讨论“留事业”还是“转企业”的问题，还没有深入探讨以何种方式发展地勘经济，这与国家整体的国有企业改革历程和阶段不吻合。国有企业已经历了扩大经营自主权、制度创新和结构调整、以国有资产管理体制改革推动国有企业改革发展3个阶段，逐步成为市场经济主体，国有资本也进一步转向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，向具有较强国际竞争力的大公司、大集团集中。

因此，发展地勘经济必须在明确各类事业单位职责的前提背景下，转变经营类事业单位、地勘单位所属的各类企业的发展模式，使其以企业身份成为市场经济的主体，对自身的发展和结构进行重构，明晰产权、明确责权，发挥比较优势，逐步确立市场主体地位，进而激发改革发展的内在动力。

地勘单位要理顺与所办企业的关系，改变以往把所办企业当作一个部门或者一个所属单位来进行管理、把企业当作自身营利工具的错误认识。要逐步建立起以资本、股本为纽带的关系，严格按照股权、经营权、监管权的职责运行，给企业一定的自我发展空间。只有这样才符合法律法规对各类事业单位的要求，也符合企业发展的基本原则和规律。

3.3 结合实际探讨、制定事企剥离的政策措施

长期形成的地勘单位事企混营、事企不分的体制，不仅仅在观念上使大家产生了认识的误区，在实际管理、运行上也导致了事企剥离困难。现行地勘企业多存在小、散、弱，主业不突出，资本积累不足，经营管理能力不强等问题，如果现在剥离，在没有资本、政策等支持的前提下，谈何容易。现行制度、政策要求地勘单位与所办企业在全面清产核资、明晰产权的基础上，实现人事、财务、资产管理等完全分开，建立以资本为纽带的产权关系，进一步加强对所办企业的监管，确保国有资产保值增值。但在实际中，地勘单位所办企业的资产无非就是账面资产和部分设备，房产、人员、专利等都很难界定归属，即便能界定清楚，按照现行规定，这些企业将会出现“房无一间、地无一产”的局面，这样将对事企剥离产生巨大的障碍，也不利于企业的发展壮大。

2015年，国有企业改革方案将国有资产管理架构由之前的两级变成国资监管机构、经营性国企和国有资本投资公司三级，这也显现国家对国有资产管理将更加细化，更加凸显经营权、所有权、监管权的分离。因此本文建议在各省(区、市)地勘局成立公司制性质的地勘国有资本运营投资公司，经省级政府授权给地勘局所属单位、所属企业的国有资本进行运营、投资。明确地勘单位所属企业现行实际占有的房屋、土地等产权属于政府所有，但由地勘企业继续使用，地勘国有资本运营投资公司以这些房产、土地为资本纽带，对地勘企业收取国有资本收益，确保国有资产的保值增值。

事企剥离的顺利与否、剥离中是否会引起比较大的波动、剥离后企业能否做大做强，需要的不仅仅是指导性意见，而是针对人财物的操作性强、实效性强的政策措施。

3.4 提高资本运作能力，增强经济发展的资本积累

企业的发展一方面是内在软硬件的建设，另一方面就是资本的作用发挥。提到资本运作，大家常认为就是融资，投机性强，实则不然。资本运作是企业实现资本增值的重要手段，也是企业成长的重要途径。企业资本运作，是指以利润__和资本增值为目的，以价值管理为特征，将各类资本通过流动、组合、优化配置等方式进行有效运营，实现生产要素的优化配置和产业结构的动态调整，以最大限度地实现增值，使企业的价值__。

当前，地勘企业正处于摆脱资源型产业周期性发展低谷阶段，如果单纯地将业务范围局限在技术服务或者施工方面，从事产业链末端的工作，必将无法在市场中站稳脚跟。企业要不断发展，尤其是在人员、经济形势不变的情况下，必须要解决企业发展的资本问题，提高资本运作能力。

本文建议通过以下三种形式来积累地勘企业资本：一是以盘活房地产资源为重点，合理布局和充分利用存量资本，有条件地开展业务，实现企业房产的长期资本经营，积累企业资本;二是盘活闲置设备类资产，探索设备运营的模式，在一个系统内，建立动态信息库，最大程度上实现单位之间设备的资源共享，提升设备利用率;三是以重点项目为导向，聚合社会化力量和资金。在重大、重点项目的运营中，充分突出地勘单位的技术优势，强化对专利、技术等无形资产的维护与扩大，以此为核心吸引社会资本及其他国有资本的参与，树立超前思维，通过互联网、PPP与混合经济、供给侧改革、特色小镇建设等新方向，把自身的全要素资本规划好并运作起来，让资本效益得以__发挥。

4 结语

按照国家对事业单位分类改革的总体安排，目前已处于收尾阶段。地勘单位的经济发展，从现在起必须把思想和思路统一到如何发展地勘经济上来，统一到地勘经济发展的模式构建上来，提高站位、拓宽视野、放开步伐、增强信心，通过争取政策、主动作为、内部整合、宣传教育等方式为事企剥离打好基础，迎来地勘经济发展的又一春天。