矿产开发中生态价值赔偿述评

矿产资源开发中生态补偿的现状及问题

产权界定不明，补偿主体不清科斯定理认为，在存在外部性问题时，只要交易成本为零，且产权是明晰的，那么不论谁是产权的主人，通过市场都能实现最优配置。从科斯定理出发，处理好矿产资源开发中的生态问题就应该从研究矿产资源的产权制度结构、产权主体等方面进行。明确补偿主体是解决生态问题的基本前提，矿产资源开发过程具有正外部性和负外部性的双重特点。一方面，在稀缺性资源的利用过程中，矿业开采能够解决大量劳动力的就业问题，提高农民收入和增加税收，带动矿区产业发展和矿区经济增长;另一方面，矿产资源在开发过程中必然会导致矿区及周边环境恶化，包括空气、土地、水、矿石废弃物等污染，水资源的洁净度受到威胁、地表植被覆盖率降低、水土流失严重及采空区地表塌陷等问题。因此，构建生态补偿机制十分重要而紧迫。我国矿产资源产权制度实行矿产资源国家所有制，《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国矿产资源法》明确规定，矿产资源归属国家，国务院代表国家对矿产资源行使所有权。从形式上看，我国矿产资源产权是非常清晰的，产权结构比较合理，但在实际运行过程中，矿产资源在开采过程中存在着不少矛盾，土地国有、政府分级行使土地权利的模式造成中央政府与资源富集区政府的所有权行使权责不明，矿产资源的分配关系从属于权力关系而不是产权关系，引发了中央与地方的矛盾。资源富集区为了能够从矿产资源开采中获得更多利益，以弥补由于资源开发所承担的公共服务成本和生态环境成本，就会过分利用其管理权限，越权审批“违法许可”招商引资，掠夺式开发，造成更严重的生态环境问题和一系列矛盾无从解决。生态环境损害补偿法律法规不健全《中华人民共和国宪法》第26条规定，国家保护和改善生活环境，防止污染和其他公害。《中华人民共和国民法通则》第106条规定，法人由于过错侵害他人财产、人身的，应当承担民事责任;没有过错，但法律规定应当承担民事责任的，也要承担其民事责任。《宪法》和《民法通则》的这一规定就为矿产资源开发中因生态环境恶化而受到财产、人体健康损害的公民获得赔偿提供法律依据。基于以上国家基本法，制定和出台了有关矿产资源开发和环境保护的法律法规。涉及矿产资源生态环境损害补偿的法规政策主要有《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国大气污染法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国固体废弃物污染防治法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国节约能源法》以及《国务院关于生态补偿的若干政策指导意见》等［3］。这些法律法规和政策都对开采企业因矿产资源开采给他人造成的若干政策赔偿做出了规定，如《中华人民共和国矿产资源法》规定，因开采而对他人造成损失的，采矿企业应采取必要的补救措施。但是，研究这些法律法规后，我们发现，它们仅对因采矿造成的地质灾害和生态环境破坏的补偿问题提出原则性的标准，如提出了“谁污染，谁治理”，“谁开发，谁保护”，“谁破坏，谁赔偿”等原则，但是均没有提出统一的评估方法、赔偿标准和具体的补偿办法。例如对于《土地复垦法》中规定“谁破坏谁复垦”原则，各地也出台了一系列实施办法，但并没有使矿区复垦率提高，我国煤矿塌陷地的复垦率依然较低，分析原因，除了复垦标准要求不明确、多头执法等原因外，没有建立合理有效的补偿机制也是重要原因。由于缺乏统一补偿标准和赔偿办法，缺乏环境损害补偿机制，这就导致当采矿中出现生态破坏的时候采矿企业以无具体赔偿标准为由推诿，不予赔偿;而政府又没有严格的法律和政策依据要求采矿企业进行赔偿，这样导致的结果就是矿产资源开发的外部成本得不到有效补偿，而矿区居民和我们的后代不得不遭受生态环境恶化带来的严重后果。矿产资源开发生态补偿立法，目前我国在这方面还是空白。

建立矿产资源生态补偿机制的建议

明确补偿的主体与责任，加强矿产资源规划与开采管理矿产资源开采过程是自然和经济和谐统一的过程，不仅需要经济补偿，而且应当充分考虑其生态价值补偿。目前，我国现有的各种矿产资源税费征收办法主要是偏重于补偿矿产资源的经济价值，或者解决资源耗竭性补偿问题，因而都是经济补偿，而缺失真正意义上的生态补偿制度，从而导致大量旧矿、贫矿废弃，影响了生态环境。根据中国矿产资源开发的特点，应坚持“谁开发，谁保护;谁破坏，谁治理”的原则，明确矿山环境恢复的责任主体。建立矿产资源开发的生态补偿机制过程中，责任主体相对比较明确。在矿产资源开采过程中，主要得益方是国家和采矿权人(包括法人和自然人)，他们应该作为补偿者。矿产资源所在地的地方政府及人民应该作为被补偿者。补偿者有责任为被补偿者提供多渠道的补偿途径，同时被补偿者有义务切实地履行监管职责，制定相关政策、法规，并采取有效措施治理和恢复当地的生态环境。在明确补偿主体时应区分新建矿山和废弃矿山补偿主体，新建矿山的责任主体十分明确，就是造成环境破坏的开采者，在开采的同时，他们有责任和义务修复、治理生态环境。而对于废弃矿山，由于企业主的变更，很难明确其责任主体，可以区分为两种情况:一是矿山开采受益者明确的废弃矿山，可根据“谁受益，谁补偿”的原则，解决这部分废弃矿山的治理和恢复问题;二是对于收益人无法明确的废弃矿山，应由政府来担当治理主体，作为资源所有者代表的政府有责任恢复及治理废弃矿山［4］。健全生态环境法律保护机制可操作性我国《环境保护法》已确立了“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的原则;针对矿区土地复垦问题，《矿产资源法》、《土地复垦条例》、《水土保持法》都规定了“谁破坏，谁复垦”、“谁复垦，谁受益”的原则。这些法律、法规虽然基本明确了矿山生态环境恢复补偿主体，但却没有明确界定破坏者的具体责任和义务，也没有明确复垦者享有的具体权利，这样就大大挫伤了复垦者的积极性［5］。同时，对造成的生态破坏和环境污染如何补偿的问题都没有具体的明文规定和量化运行的具体细则，这使得矿区的生态环境恢复没有形成强制要求，环境的破坏者及污染者便可以逃避责任，这样造成了目前仍然有大部分矿山生态难以恢复以及矿区开采者与群众的纠纷时常发生的困境。我们应当借鉴国外矿山恢复的先进经验，完善法律、法规，使复垦政策与立法细致、明确和更具可操作性，同时明确补偿主体的权利与责任。例如，在矿区批复开采之初就应该以法律形式确定矿区生态恢复、治理的责任主体，对于开采后出现的矿区生态环境破坏，由矿主进行修复，国家通过建立治理基金的方式组织恢复建设。此外，应该对矿山土地复垦做出明确的程序和办法规定:在矿山开采过程中，按照开采的先后顺序将矿土堆放在一边，开采后还原土地时，再按先后顺序回填各表土层，土地还原后采矿单位才把土地移交给当地政府。建立环境影响评价体系矿产资源开发环境影响评价是指对建设项目可行性研究和对项目实施可能造成的环境影响进行分析、预测和评价，并提出预防或者减轻不良环境影响对策和措施建议。矿产资源开发对环境的主要影响因素包括生态环境影响评价和社会经济环境影响评价等。(1)生态环境影响评价。根据矿山建设规模、开采方式、矿山地质条件及矿业活动与地质环境相互影响与制约关系，按照矿山活动可能影响到的周边区域作为评估范围的原则，结合矿山地质环境特点、水文地质特征、开采范围及制约关系、矿井废水污染影响、地下水疏干范围、地下采空区影响、废石渣堆积分布范围等诸多因素，建立矿山地质环境影响评估体系，从而构建比较完善的评价体系。建立完善的矿山地质环境保护标准体系。通过建立覆盖矿山地质环境的保护标准体系，同时加强矿山地质环境保护标准的修订工作，使其能够切实满足矿山地质环境保护工作的需要，最终做到技术标准统一明确、适用范围广的标准体系，以实现矿山地质环境保护工作的目标。
(2)运用现代科技手段支持矿产资源。运用先进的现代技术，建立矿山环境灾害预测和控制管理信息系统。转变过去传统的资源管理手段，而是建立动态的资源监测系统，定期收集矿产资源、生态环境的动态信息，从而提升矿产资源开发利用中生态环境的动态监测能力［6］。矿山开采往往引发地面塌陷、泥石流、裂隙、滑坡、地下水位变化、大气污染、地表水污染、尾矿坝状况、土地荒漠化、土地的荒化等人为地质环境问题，利用__定位系统(GPS)，采用遥感、地理信息系统等技术，建立地理信息系统，从而对这些人为灾害进行实时监测，有助于研究矿山资源开发引发的生态环境恶化等问题，并对治理结果进行客观评价和监督。__定位系统可以对灾害发生地进行精确定位;遥感(RS)技术可以利用矿区的多时相遥感图像进行叠加分析，从而获取矿区不同时期的地貌破坏程度、塌陷区的面积、形态、矿业废弃物的类型以及分布状况、环境污染状况和生态环境状况;地理信息系统(GIS)技术则可以对矿山灾害数据信息有效地进行空间分析，以便管理人员迅速掌握灾情［7］。为矿产资源开发勘探、开采、生态恢复与治理等环节提供精确的科学依据，应建立矿山环境地质灾害动态监测和管理信息系统。