自然保护地矿业开发与治理面临的三重挑战

矿产资源赋存的地质特性与地理特点, 决定了矿床位置的不可移动性、矿产资源的稀缺性和不可再生性。如何厘定最小保护单元与最大开发容量, 降低矿产资源开发带来的生态环境的负外部性, 减少不同权利主体之间的矛盾与冲突, 正确处理经济增长与生态保护之间的问题, 已成为政府、社会和学界一直关注的自然保护地重大议题。事实上, 矿业开发活动与自然保护地的重叠现象极为普遍, 据世界资源研究所 (The World Resources Institute) 等机构估算, __现有约75%的探矿和采矿区位于自然保护价值高、流域人口压力大的地区;25%以上的矿业项目位于自然保护区10km半径内;有25%的世界遗迹保护区受矿业项目影响^[7]。由于矿业开发存在不可回避性, 且工业时代推崇的所谓“先进技术”正呈现出其“双刃剑”的另一面, 即__矿产资源的勘探、开发和利用渐渐成为工业革命以来重塑地表形态的重要力量, 并在很大程度上影响了自然空间的生态本底与环境结构, 进而反作用于人类的生存与发展。在工业化和城镇化加速的大背景下, 如何正确处理和积极面对自然保护地的特殊性和敏感性、矿业开发与自然保护地管理的现实冲突以及矿产资源开发引致的后续生态环境治理问题, 已成为社会关注的焦点。

资源开发与自然保护地的管理困局。设立自然保护地的初衷在于通过建立和完善管理制度和保护措施, 协调处理自然保护地资源开发利用与生态保育的关系。在我国, 自然保护地经历了部门分散管理、综合管理与分部门管理相结合的管理体制^[11], 由于不同类型的自然保护地由不同部门、不同层级政府根据不同标准划定, 引致了一系列问题, 主要表现在:一是国家战略和顶层设计缺乏, 部门、地区博弈激烈, 行政主导立法导致自然保护地的生态优先性不足, 综合管理部门监管职能难以落实^[12];二是开发与保护的关系难以正确处理, 当开发建设活动涉及自然保护地时, 所在地的地方政府或管理部门更多会考虑地方利益或部门利益, 不惜牺牲自然保护地而让步于经济建设或资源开发利用, 这种以开发利用为代偿保护资金、以保护地经济创收为导向的“资源观”亟待破局;三是自然保护地是由各种生态要素组成的生态系统复合体, 可能既有森林, 也有草原、湿地等其他生态系统。其多头管理、交叉管理、空间区域重叠的现状, 导致了生态系统的完整性被人为割裂。而管理目标和措施的不同, 又进一步干扰了自然保护地的正常建设和管理^[11]。

资源开发与自然保护地治理的可达边界。以美国为例, 美国现有12个自然保护地涉及油气资源的勘查开发, 15个自然保护地中存在的矿业权高达1100多个^[13]。如何降低矿产资源开发带来的生态环境扰动, 及时治理由于资源开发引致的一系列生态环境问题, 成为自然保护地管理者面临的最大难题。国内外大量实践经验表明, 充分建立基于污染控制经济学和环境经济学思想, 理性看待矿山企业既要追求生产利润又要面临行业规范发展的双重选择, 科学剖析自然保护地矿产资源开发主体的“企业行为—市场机制—社会响应”, 增加中长期科技创新投入, 提高矿山企业的技术水平, 提升政府的管理水平, 合理应对并有效控制资源开发带来的各种非货币外部性营销, 能够有效扩展自然保护地矿业开发的可达边界。需强调的是, 在可达边界拓展过程中, 一方面要关注矿产资源会如何塑造生态本底、构成区域景观、影响产业布局, 另一方面也要处理好资源开发与环境塑造的时空耦合, 处理好不同空间、不同阶段的资源开发关系。如我国的鄂尔多斯盆地, 就需既要充分考虑干旱地区的生态价值, 也要在科学论证的基础上, 协调好与“半桶油一桶气”“一核一煤”的关系, 做好耦合工作, 确定如何优化开发、协调布局以及生态的保育与重建。

资源开发与自然保护地治理的生态产品价值实现。生态产品价值, 是区域的生态系统为人类提供的最终产品与服务价值的总和。有效破解资源开发利用与生态环境保护之间的矛盾, 使保护生态环境不再是政府和市场主体的负担, 使生态产品成为创造和获取价值的新路径和经济发展的新增长点, 实现“深化资源性产品价格和税费改革, 建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”尤为关键。既要杜绝“资源无价, 可无偿使用”“资源无主, 可谁采谁用”的扭曲观念, 又要摒弃“一经划定即为红线”的怠惰思想。加强保护区与矿产资源勘查开发管理的技术标准、法律规范和具体程序的研究^[13], 坚持辩证思想和理性思维, 做到“因地施策、因矿施策”, 最终实现资源开发与自然保护地生态产品价值实现的有机统一。

如何在激励与控制之间探索到最优平衡点, 是自然保护地矿业开发与治理的终极目标。实践表明, 控制过多, 不仅会阻碍市场行为主体参与矿产资源开发的能动性, 还会增加国家的财政负担。若激励过少, 会阻碍市场行为主体的有效参与;激励过度, 又会使公共利益陷于险境。对这一问题的回答没有范本可循, 其与各国的政治、历史、制度和法律背景紧密相连并呈现出巨大的差别。在实践过程中, 对某一种模式的选择也并非绝对, 一种机制可能在特定的情形下比另外一种更为有效^[14]。从综合角度衡量, 一个国家需要建立综合的自然保护地体系来保护重要的甚至是全部的生态系统, 制定自然保护地体系的综合目标, 明确单个保护地、保护地网络、土地利用, 以及不同部门和不同行政级别之间的关系, 还需要强调保护地与资源开发、经济发展的关系。只有通过各相关方之间的联动协作, 才能实现对自然保护地有效且长期的管理。