矿业权评估中存在的突出问题

作为探矿权评估和采矿权评估都采用的一种评估方法──贴现现金流量法, 在应用于探矿权评估和采矿权评估时, 其评估结果往往出现差异。

按《矿业权评估指南》 (以下简称《指南》) 所介绍, 地质工作程度达到详查及以上阶段时, 探矿权评估和采矿权评估都可采用贴现现金流量法, 但实践结果是两种评估结果有差异, 甚至差异较大。一般来说, 按探矿权评估得出的评估结果低于按采矿权评估得出的评估结果。

从理论上讲, 地质工作程度达到详查及以上阶段时, 提供了可供直接开发利用的矿产地, 此时的探矿权、采矿权应是一体的, 仅仅因为我国对矿业权的不同分类和行政管理上的不同部门而使其表现为两种不同形式──探矿权或采矿权。因此, 此时的探矿权评估或采矿权评估, 其结果应是基本一致的, 但实际上却不一致, 而且差异较大。产生差异的原因有主观原因和客观两个方面。

主观原因是指评估人员对评估参数选取的客观公正性及对贴现现金流量法的把握程度不同造成的差异。这种差异在一定范围内时应视为正常。

客观原因可以分为“表”和“本”。所谓“表”就是目前我国对探矿权采矿权采取的管理体制, 具体地说是指不同评估管理部门对评估工作的管理方式及具体要求的不同造成的差异。

探矿权评估要求矿产资源储量是依据地质勘查所探明控制的储量, 凡未探明的可信度低的资源量, 或者虽然是探明的、控制的, 但属于次边际经济的、内蕴经济的资源量不能作为贴现现金流量法评估的依据。

采矿权评估要求矿区范围内探明的、控制的储量, 基础储量, 资源量均应参与采矿权价款的计算。对于推测的和预测的资源量, 可选取0.5~0.8的可信度系数参与计算。

由此看出, 采矿权评估利用的储量范围大于探矿权评估利用的储量范围。有的项目因此产生了很大的差异。虽然采矿权首期评估30年的规定一定程度上减弱了储量不同带来的影响, 但由于储量大小直接影响矿山年生产能力的确定, 所以差异并不能因此降低。

采矿权评估目前只允许采用两个数据:2.98% (非金属矿) 和3.6% (金属矿) 。

探矿权评估除以上两个数据外, 还可采用《中国统计年鉴》前五年平均数。据统计, 目前该数据介于上述两者之间, 其对评估值的影响也是很明显的。

在探矿权、采矿权评估依据的是同一份可行性研究报告或开发利用方案的前提下:

探矿权评估中如投资按《指南》规定扣除预备费、建设期贷款利息后完全采用有资质的机构出具的可研报告中的投资金额, 成本等数据则可由评估机构对上述可研报告中的成本等数据进行分析, 甚至可以调整个别参数。

采矿权评估中如投资要扣除预备费、建设期贷款利息, 此外还要扣除拆迁工程费、建设单位管理费、勘察设计试验费等。对成本参数则有各种要求, 部分项目如维简费、井巷工程基金要扣除;井巷工程计提折旧;管理费用中要剔除部分明细项目, 其他成本数据暂时完全按照可研报告中数据计入, 如果评估人员对可研报告的数据进行调整, 其调整情况被评估确认机关认可的难度相当大。

这些参数选取标准和要求不同, 客观地并且直接较大幅度地影响了评估结果。而且, 在探矿权评估中, 使用贴现现金流量法, 评估人员有一定的发挥主观能动性的空间;在采矿权评估中, 评估人员对确认机关的依赖性非常大。

客观原因中所谓的“本”, 就是缺乏统一、规范的探矿权采矿权评估标准和准则。这也是产生以下诸多问题的根本原因。

现行评估的法律法规依据虽然不少, 但在确认实际中, 还是存在确认机关对评估机构选择的评估方法、对不同地区、不同矿种、不同时间提交的评估报告的评估参数标准要求不一致的问题, 从而经常造成评估机构提交的评估结果和最后确认的评估结果不一致, 甚至差异较大。其中除了评估机构本身的问题外, 更主要的原因是因为评估机构和确认机关在参数选取上的差异造成的。如果对二者的选取标准作评判, 则是“公说公有理, 婆说婆有理”, 找不到有关的权威性、文字性的规定, 在这种情况下, 一般是以确认机关的标准完成最后的评估报告。

确认机关对评估参数标准要求的不一致及其多变, 势必造成评估结果的多次变动和评估报告的多次修改, 而这些修改和变动很难从法律、法规, 甚至规章制度中找到依据, 确认机关也仅从口头上提出不同要求, 未形成正规的书面意见, 从而使评估机构感到无所适从、不知所措, 责任不明;也使矿业权人感到莫名其妙和不理解, 结果必然使矿业权评估机构的权威性、地质矿产管理部门的威信受到企业界的极大怀疑。

国土资源部作为全国矿产资源管理部门, 将部分矿种的采矿权评估结果委托省级国土资源主管部门确认, 经省国土资源部门确认后, 经部审查后最终确认。该办法实行几年来, 由于缺乏全国性的有指导意义的评估确认标准和确认要求, 导致了部与省级确认机关、各省确认机关之间的确认标准、要求也各不相同。委托确认实施效果表明, 该办法不仅没有达到明确责任、提高工作效率的目的, 反而形成“画蛇添足”的局面。由于评估机构与确认机关之间、部级确认机关与省级确认机关之间的标准不同造成的评估结果的多次变动, 也就造成评估报告在北京和全国各地之间的不断往返, 其结果就是委托确认时间比直接报国土资源部确认周期更长。

在采矿权评估中, 确认机关原则上允许执行省级单位制定的各项规章制度, 但具体到某个项目、某项规定时却时常出现拒不执行的情况。不执行的理由往往认为该规定有“地方保护”、“乱收费”等嫌疑或确认机关认为其不合理, 处理的又不及时, 造成评估项目耽误时间过长。

矿产储量评审认定书 (意见书) 、可行性研究报告及矿产资源开发利用方案、矿山建设初步设计、矿山企业的财务会计资料均为矿业权评估的基础和依据。这些资料是由有资质的矿产储量评审中心和矿山设计院完成, 并且有各自的行业和部门标准及规范, 矿山企业的财务会计系统更是有着严格的标准和制度, 这些标准、规范、制度是受国家法律保护的。评估机构与储量评审中心、矿山设计院以及提供财务会计资料的矿山企业之间的责任应是协作分工、各司其责。由于采矿权评估的特殊性, 并不是按上述标准、规范、制度完全照搬照套, 但对这些受法律保护的、多年行之有效的标准、规范、制度用于矿业权评估时的修改或采用原则应通过一定的程序, 以公认的形式规定下来, 否则就会出现“人治”局面, 造成评估工作的混乱。

从理论上讲, 评估机构应对其出具的评估报告及其结果负法律责任。但在目前情况下, 责任的划分出现了问题和分歧。表现之一, 就是确认机关修改评估机构选取的评估方法和评估参数而引起的评估结果的改变, 这个责任应由谁来负?表现之二, 就是确认机关对其他部门和行业标准、规范、制度的无法律法规依据的修改引起的评估结果的改变, 这个责任应由谁来负?

按照探矿权采矿权评估管理部门的要求, 要完成一项矿权评估流程需要矿山企业提供相应部门出具的储量或财务指标的正规资料, 要得出一个准确的评估结果更需要评估所依据的基础资料必须是正规科学完整的, 但由于有些矿山企业对矿权交易和评估流程的认识常常很不全面, 导致矿权企业长时间盲目准备评估资料或者委托矿权评估时才开始按评估机构所需准备资料, 而这些评估准备工作常常很费时费力, 有时仅是一个储量就花去企业半年至一年的时间, 常有评估项目因为等待某件评估资料耽误了评估报告有效期, 造成反复修改评估基准日, 评估结果也跟着反复的变化, 如此情况, 影响和制约了矿权交易活动。

我国中小型规模矿山和个体矿山数量众多, 矿权流转也相当多地集中在这些矿山企业, 国土资源管理部门对他们的管理一直比较粗放, 矿山自身的经营也很不正规, 一般很难提供完整的评估所需资料, 无法为评估所用, 这样势必造成评估过程费时费力, 评估结果问题很多, 确认过程中摩擦也很多。